历史新起点上的中央地方关系

　　-高尚全

　　——评《中国公共服务体制：中央与地方》

　　最近，中国(海南)改革发展研究

　　院主编的新图书《中国公共服务体制：中央与地方关系》在中国经济出版社出版。该书的出版，集中了中国(海南) 改革发展研究院相关研究成果，同时，汇编了本院2006年“中国公共服务体制：中央与地方的关系”国际研讨会的论文。

　　该书的出版是相当及时的。当前，在中国构建和谐社会已成为具有全局性、前瞻性、战略性的奋斗目标。正处于黄金 发展期和矛盾多发期的中国，需要从体制上、机制上来保障社会公平正义，缩小过大的贫富差距，最大限度地减少社会中的不 和谐因素。该书指出，随着社会公共需求全面快速增长，中国需要在进一步完善社会主义市场经济体制的进程中，以满足全社 会成员的基本需求为目标，加快建立社会主义公共服务体制，逐步实现基本公共服务均等化。

　　该书是从中国由生存型向发展型社会过渡这样一个历史新起点上考虑问题的。在社会转型的特定阶段，公共需求的全 面快速增长有其必然性。也正是在这样的一个大背景下，老百姓看病贵、上学难等问题逐步凸显出来。事实上，在中国公共服 务有投入不足的因素，但关键问题在于体制机制不合理。近几年来，中国政府对基本公共服务的投入力度很大。但从总的情况 来看，目前中央与地方的关系，仍然以经济总量为导向。在改革发展的新阶段，这种以经济总量为导向的中央地方关系，面临 着中央政府的

宏观调控目标与地方政府的政绩评价之间始终存在难以克服的矛盾。

　　该书还收集了国际上一些专家的论文，这对于借鉴国际经验很有帮助。从国际经验看，把中央地方关系建立在基本公 共服务均等化的基础之上对社会和谐相当重要。从中国的现实情况出发，该书指出，实现中央地方关系从“以经济总量为主导 ”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变具有现实性、迫切性。

　　该书针对

中国经济社会发展突出的矛盾和问题，系统地提出了下一步公共服务体制建设和中央地方关系改革调整的对 策建议。

　　第一，应更新政府理念，变“管制”为“治理”。总体而言，在公共服务提供方面，政府不仅制定规则，也是重要的 参与者，对最后结果负有责任，需要具有一定的控制能力。更要看到，在新的时期，政府组织之间、非政府组织之间普遍存在 着竞争与合作，这在一定程度上说明，人们在社会发展过程中不仅受政府规制的支配，也受各种非政府组织和意识形态的影响 。与此同时，对政府提供公共服务的绩效评价和衡量体系也在发展。在公共服务体制建设过程中，需要在互动和相互制约中提 高效率，政府应健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的资金投入公共服务领域，尤其是满足困难群体的基本公共服 务需求，适时提供有效供给。

　　第二，应该将中央地方的公共服务责任加以制度化约束。当前中央地方关系的财权划分已由1994年的分税制加以 固化，需要进一步完善共享税分成办法，加大财政转移支付的力度和有效性。但在总体公共服务职责没有明确界定的情况下， 中央地方之间职责划分仍然靠行政命令加以明确，公共服务供给上缺乏竞争和互动，问责制也在一定程度上流于形式。另外， 需要提出的是，如果不从制度上对中央地方的公共服务职责加以制度化和法制化约束，各地“跑部钱进”的形式即使随着“整 顿”有所减少，也会以其他形式体现出来。这种以“特殊利益集团”形式出现的“寻租”，有悖于社会公平正义，也使公共服 务供给可能达不到预期的效果。

　　第三，应该推动和保证公共服务过程的透明化。从信息对称角度看，透明化有利于发扬决策过程中的民主，增加制约 权力的机会，从而减少资金使用过程中的浪费和漏出，以社会公平正义推动公共服务均等化的实现。立法应该从实体和程序上 共同保障转移支付的透明性，从结果而不仅是过程的角度进行衡量。在理顺公共服务多元化供给的基础上，把整个公共服务的 责任界定、财权划分和财力保障纳入公众的视野，从而切实有效地行使监督职能。

　　总的来说，该书紧紧抓住建设

和谐社会这一重大课题，对公共服务体制建设和中央地方关系提出了许多具有前瞻的命 题。随着中国改革实践的推进，对这些理论问题的深入研究会越来越重要。对于关心该方面研究的政府官员、专家学者和实际 工作者来说，该书很值得一读。

　　(作者系中国经济体制改革

　　研究会会长)