浙江奉化民告官连环诉讼击溃2700亩圈地计划

　　2700亩，奉化长汀村的所有集体土地，一夜间被当地政府转登为国有土地。于是一个其貌不扬的农民从自己的葡 萄地头开始，走上了艰难的民告官之路。

　　一路上，他和其他11位村民连续打了11场行政诉讼，有些还经历了一审和二审，历时三年多，最后把省长也告上 了法庭。

　　就在浙江省高级人民法院作出浙江省政府具体行政行为违法的终审判决下达半年后，浙江省人民政府作出行政复议决 定：撤销一年半前的征地批复……

　　-观察记者(特约) 余东明 文/摄

　　浙江省人民政府撤销了“征地批复”，这对于浙江省奉化市长汀村大部分村民来讲，绝对出乎意料。三年多来，他们 只听说村民张召良在跟政府打官司，并且很多人都认为，张召良是在拿鸡蛋碰石头。

　　听到这一消息后，很多村民都好奇地跑到村头去看看：果然那个忙碌了一年多的工地已经安静下来了！

　　这里原本是浙江省最大的“撤村建居”(撤村委会建居委会)工程，村民们也清楚，如果没有这个工程，他们村的土 地是不会被全部征用的。

　　于是他们开始相信，省政府撤销征地批复的消息是真的，张召良的官司打赢了。

　　其实，省政府撤销征地批复的背后有11起民告官连环诉讼，有张召良的个人诉讼，也有12位村民集体诉讼的。在 这些连环诉讼中，奉化市人民政府、奉化市国土资源局、奉化市公安局相继被老百姓告上了法庭，最后浙江省人民政府也成了 被告。

　　葡萄地里民告官

　　民告官的连环诉讼源于村民张召良的葡萄地。

　　2003年12月，长汀村的所有土地将被征用，村委会通知张召良去领取征地补偿款，但他一算，征地款要比他预 期的少3万元左右，他认为是村支书有意刁难他。

　　经与村委会交涉无效之后，张召良决定要走法律途径为自己讨说法。

　　袁裕来，奉化人，一名专门从事行政诉讼的律师，在张召良找到他后，便成了这一连串行政诉讼的代理人。

　　经他分析，长汀村的征地行为可能没经过依法审批，要张召良去国土部门了解一下情况。

　　2004年2月9日，张召良书面向奉化市国土资源局投诉，要求该局对发生在他承包地上的违法征地行为进行查处 。然而，两个月过去后，没得到任何答复。

　　4月10日，张召良不得不状告奉化市国土资源局，要求该局对其投诉作出答复。在法庭上，国土局说明：长汀村的 土地并没被征用，有关方面做的工作只是征用土地的前期工作，至于何时征用需经依法批准。

　　与此同时，该局还向法院提供一份奉化市人民政府办公室的抄告单。内容是，奉化市人民政府同意长汀村实施旧村改 造，前提是村里的所有集体土地要按政府指导价征用，征用工作在2003年6月底前完成。

　　至此，奉化市政府的“圈地计划”露出了冰山之一角。

　　6月9日，奉化市人民法院判决确认了奉化国土局行政行为违法。但此判决对张召良要求查处违法征地行为的愿望相 去甚远。

　　无奈之下，张召良继续向奉化市人民法院提起诉讼，请求法院撤销奉化市人民政府以抄告单形式作出的征用土地的决 定。

　　然而一审、二审法院都裁定，“抄告单”只是行政机关内部所作的指导性意见，不具有对外效力，不属于行政诉讼的 受案范围，张召良的诉讼请求被驳回。

　　官司输了，葡萄地却暂时保住了。

　　原因是，通过诉讼，奉化市国土局和奉化市政府不得不都承认了长汀村征用土地的手续还没经过批准。

　　但是即便如此，张召良的官司并没有阻挡住政府的征地计划。

　　根据政府统一安排，长汀村95%的村民领取了每亩3万元的征地款，所有集体土地一夜间被变更为国有土地。

　　一案激起千层浪

　　2004年6月21日，奉化市国土局与宁波洛兹置业有限公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》，正式将长 汀村旧村改造的地块出让给了该公司。

　　旧村改造的计划是，洛兹公司出资1亿元人民币，并建好158150平方米的安置用房给长汀村，以此换取长汀村 所有宅基地的开发使用权。

　　“没有旧村改造和撤村建居，政府根本无法把长汀村所有的集体土地圈走，所以他们千方百计要实施这个计划。”长 汀村的村民说。

　　2004年7月22日，村头贴出了20多份拆迁公告。

　　圈地计划由此迈出了实质性的第一步。

　　张召良不得不又一次将奉化市国土局告上了法庭，认为该局未经许可就发布《拆迁公告》的行政行为违法。

　　为此，奉化市国土局提供了2004年7月20日由该局颁发的《征地拆迁许可证》。

　　按照有关规定，取得拆迁许可证的前提必须有土地批文。于是张召良又提起另一个行政诉讼，认为奉化市国土局在没 有土地批文的情况下颁发的《征地拆迁许可证》是违法的。

　　官司打到这里，张召良的身边开始多了一些村民。

　　很多村民开始按照政府的拆迁征地计划算了一笔账：通过撤村建居，村民虽然可以以旧房换新房，通过土地征收，也 可以拿到每亩3万元的征地款，但交换的条件是他们将永远地失去土地。

　　而这些土地到了政府手中，如果作为住宅用地，每亩至少可以卖到200万元，作为工业用地，每亩也可以卖到30 万元。

　　村民们认为征地计划的既得利益者并不是自己，而是政府和参与此计划的一些企业。

　　抽丝剥茧谋出路

　　张召良因《拆迁公告》和《拆迁许可证》状告奉化市国土局两个案子在一审均也遭到败诉，二审在宁波中院被中止。

　　原因是奉化市国土局拿出了三份关键的证据：一是奉化市人民政府同意长汀村撤村建居的批复，二是奉化市政府关于 将长汀村所有集体土地变更为国有土地的审批表，三是浙江省人民政府批准将长汀村344亩宅基地划拨给奉化市土地流转中 心的“一书一方案”。

　　奉化市国土局以此说明长汀村撤村建居、进行旧村改造，是经过奉化市、宁波市、以及浙江省三级政府批准的，而同 时，有了撤村建居的项目，长汀村的所有集体土地就必须收归国有。

　　从证据上来看，政府的征地计划似乎严密无缺。

　　面对这种情况，村民的连环诉讼面临极其不利的局面，政府征地计划的推进显得势不可挡。

　　经过分析，律师袁裕来和村民找到了这三份证据的漏洞所在，并就此又提起了三个新的行政诉讼。

　　一是村民认为长汀村撤村建居并没有经过村民集体讨论同意，奉化市政府批准同意的行政行为是违法的；

　　二是他们认为集体土地的征收权限在国务院或省政府，奉化市在未经批准的情况下，就将长汀村所有集体土地变更登 记为国有土地的行政行为违法；

　　三是在未办理任何征收手续的情况下，浙江省人民政府就将长汀村344亩集体土地划拨给奉化市土地流转中心的行 政行为违法。

　　三起官司形成了相互关联的诉讼链。

　　然而，前两起诉讼在法院受理后，法院并未从实体上进行判决，而是从程序上直接驳回了村民的诉求，认为提起该诉 讼的少部分村民不具备诉讼主体资格。

　　无奈之下，村民只能指望后一起状告浙江省人民政府的案子能有所突破。

　　就在村民与各级政府部门大打行政官司的同时，长汀村旧村改造的一期工程开工了，经过一年的建设，在一片旧居拆 迁的瓦砾中，5.8万平方米的村民安置房逐渐成型，并在2007年春节前进入扫尾阶段，二期工程也如约开工。

　　村民状告省政府

　　其实，长汀村民状告浙江省人民政府的诉讼并非一帆风顺。

　　2005年12月19日，杭州市中级人民法院作出判决，认为浙江省人民政府批准划拨的土地已经奉化市人民政府 变更为国有土地，因此其行政行为与村民不存在利害关系，由此驳回了村民的诉讼请求。

　　袁裕来律师认为，奉化市人民政府未经国务院批准，将2760亩集体转登为国有土地的行为重大违法，是无效的行 政行为，自始就没有法律效力。

　　紧接着，村民向浙江省高级人民法院提起上诉。

　　2006年4月14日，浙江省高院作出终审判决，采信了村民的主张，撤销了杭州中院一审判决，并确认了浙江省 人民政府的具体行政行为违法。

　　就在浙江省高院作出终审之前，浙江省人民政府就重新受理村民关于此项行政行为的复议申请，同时督促奉化市人民 政府解决村民们的实际问题。

　　为此，浙江省有关领导还亲自召集奉化市人民政府主要负责人和村民代表进行协调沟通，但都没有结果。2006年 12月28日，浙江省人民政府作出行政复议决定，撤销了2005年7月23日作出的同意将22.9659公顷国有土地 划拨给奉化市土地流转中心的具体行政行为。

　　至此，长汀村的旧村改造工程不得不停了下来。

　　不是结局的结局

　　“以极其低廉的代价圈走我们的土地，然后以高价出售获取利益的圈地计划至今没有实现，这就是这些连环诉讼最终 起到的效果。”村民们这样认为。

　　那么浙江省政府的撤销到底是否能真正阻挡当地政府的征地计划呢？

　　袁裕来律师认为，村民要紧接着启动在宁波中院二审被中止的官司，要让二审法院判决撤销奉化市国土局颁发的《拆 迁公告》和《拆迁许可证》。这样政府再想启动整个征地计划就必须从零做起，重新办理审批手续。

　　他指出，根据我国《土地管理法》第45条的规定，长汀村2760亩集体土地的征收必须经国务院或省政府批准， 如果批不下来，那整个计划不得不宣布流产。

　　面对这种局面，奉化市锦屏街道办事处主任杨伟军告诉记者：“长汀村旧村改造工程被中止，是因为该项目在审批环 节上，还存在一些问题，我们现在正在补办一些手续，准备重新报批。等批准下来后，我们再重新开工建设。”