人大代表“叫板”高速公路收费

　　【焦点关注】“贷款修路，收费还贷”，几乎所有的高速公路收费站都会有这样的宣传标语。走过高速公路的司机们 对此绝不陌生。这样的说法让我们对走高速付费这个事实的合法性、合理性深信不疑。然而，日复一日，年复一年的缴费之后 ，有人开始提出了疑问：每天高速公路收费如此之多，怎么收了这么多年，贷款总不见还清呢？到底，高速公路有没有终止收 费的那一天？

　　人大代表疑问提了10多年

　　北京市人大代表李淑媛自1992年起每年均在北京市人民代表大会上提出京石高速公路停止收费的建议，在她看来 ，公路是基础设施，由政府投资建设，不应当再收百姓的钱。但是李淑媛得到相关部门的答复是：收费是为了还贷。直到20 02年，高速公路收费提价，李淑媛再次提出该建议，相关部门给出的解释仍然是收费还贷。同年，李淑媛还收到北京市路政 局发来的由北京首发公司进行的测算报告，报告称贷款要到2026年才能还清，剩余货款还有8亿多元。

　　然而，李淑媛并没有就此结束自己的疑问，相反，她认为这条路收了这么多年的钱，怎么还欠8亿多元呢？于是，她 想知道这笔账是怎么算的。2005年北京市人民代表大会上，李淑媛把建议提给了北京市审计局，要求对京石高速公路的贷 款、建设成本以及收费情况进行审计。

　　后来，李淑媛收到了北京市审计局的审计报告。审计结果是，京石高速1986年4月开工到1993年11月全线 建成投入使用，总造价约10.15亿元。其中，原北京市计委与首都规划建设委员会共投入约5.41亿元，资金来源主要 为养路费。该路段银行贷款3.48亿元，向北京市财政局资金分局借款1.7亿元。贷款本息合计5.32亿元，已于20 00年12月之前偿还完毕；另外，1993年12月，京石高速的50%收费权被转让给北京经济发展投资公司，转让价款 7.43亿元。其中，北京市公路局收回现款1.45亿元，另外的5.98亿元抵减了向北京市财政局资金分局的借款5. 98亿元(其中，除京石高速借款本息约1.92亿外，建设京津塘、机场高速等道路借款本息约4.06亿元)。

　　审计报告还表明，京石高速自1987年11月至2004年12月收取通行费共17.92亿元，加上转让股权收 取的现金1.45亿元，共计收入19.37亿元。偿还贷、借款本息以及养路费支出并返还北京经济发展投资公司分成后， 剩余约5.85亿元。1999年12月，京石高速的经营权被授予首发公司，经营期限30年(2001年1月至2029 年12月)。

　　从审计报告中我们可以看出，到2004年12月，京石高速的收费不但已经还清了所有的贷款，而且有5.85亿 元的盈余。不仅如此，京石高速股权转让的部分收益还被用于建设京津塘高速路和机场高速路。

　　在得到充足的证据后，李淑媛代表在今年的北京市人民代表大会上再次提出终止京石高速公路收费的建议。然而，北 京市交通委给出的答复却让李淑媛哭笑不得。

　　北京市交通委称，为“加快北京高速公路建设，实现高速公路建设统贷统还、滚动发展”，1998年，以部分收费 公路作为政府出资组建了首发公司。2000年年底将京石高速30年的经营期限授予首发公司。“

十一五”期间，北京将加 快京平等高速公路建设，实现“区区通高速”，这些项目的建设需要大量投资，需要采取包括继续“贷款修路、收费还贷”等 措施满足资金要求。这样，首发公司担负着500多公里已建成高速公路的管养任务和规划新建300多公里高速公路的建设 任务，建设资金主要来自银行贷款，新建高速公路也处于培育期……通过依法收取通行费偿还贷款，还贷压力很大，同时还要 保证必要的投入以维持高速公路正常的运营、养护需求……

　　李淑媛告诉笔者：“交通委的答复简直答非所问。”因此她在给北京市交通委的回复中申明自己并不满意这样的答复 。

　　很显然，根据北京市交通委员会的回复，京石高速公路在还清所有的贷款后，将继续收费并将收费所得挪作他用，比 如建设和养护新建的高速公路等。然而，这样的做法老百姓能认同吗？为此，笔者随机采访了过路的几位司机朋友。对于高速 公路收费用于还贷，这几位司机均表示可以理解，并认为此举合情合理。但当笔者表示，如果此路贷款已经还清，仍然继续收 费，你是否能够接受时，几位司机的回答几乎一模一样，甚至有位司机激动地说：“绝不能接受这样的无理做法。”其中，一 名李姓司机还表示：“我们开车的每年还缴纳了养路费，如果贷款还清了，接下来的公路维护凭什么再让我们拿钱。”

　　李淑媛告诉笔者，京石高速公路部分路段早在1987年开始通车，按照当时交通部、

财政部、国家物价局联合发布 的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》：凡由国家投资、养路费投资、民工建勤、民工公助、 以工代赈办法及个人和社会捐资修建的公路、桥梁隧道，一律不得征收车辆通行费。该规定第十条还规定：收取的通行费只允 许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，决不允许挪作他用,贷款还清后即停止收费。 京石高速公路的工程总造价是10.15亿元，其中5.41亿元是养路费来源，占了工程总造价的一半多，那么这条公路的 性质应当如何界定，是否符合《规定》第八条所说的情况？为此李淑媛也多次向有关部门提出该问题，但是一直没有得到确切 的答复。“退一步说，就算可以收费，根据该法规中第十条的规定，贷款还清了就应当停止收费，怎么还在收呢？”李淑媛对 此很不能理解。

　　高速路收费合法不合情

　　根据2004年11月施行的《收费公路管理条例》中的相关规定，我国目前有两种收费公路，一种是政府还贷公路 ，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路。另一种是经营性公路，即国内外经 济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。该条例中对于这两种公路的收费期限有不同的规定。 对于政府还贷公路如在收费期限内已经还清贷款的，应停止收费，最长收费年限不得超过15年，对中西部地区，自治区、直 辖市地区最长收费不超过20年。规定中对于经营性公路，按照收回投资并有合理回报的原则，收费年限最长不超过25年， 中西部等特殊地区收费年限则不超过30年。

　　根据京石高速公路投资的款项来源，该公路属于政府贷款投资建设的公路，那么在《收费公路管理条例》的范畴内， 它应该属于政府还贷公路。但是1993年12月，50%的收费权被转让给了北京经济发展投资公司，并于1999年12 月将经营权全部转给了北京首发公司。这样，该收费公路的性质发生了变化，由政府还贷公路变成了经营性公路。同时，依据 《收费公路管理条例》，首发公司获得30年的收费权。也许这一系列的转让能让人们将整个过程看得更清楚些：京石高速自 1987年开始收费，到1993年全线贯通之后，将50%的收费权转让给了北京经济发展投资公司，用转让股份得到的资 金还清了所欠财政局的钱款，注意这里所偿还财政局的欠款不仅仅是修建京石高速所欠的，还包括了京津塘等其他高速所欠款 。根据审计局的审计报告，至2000年12月所欠银行贷款已经完全清偿完毕，就在贷款完全清偿完毕之前的一年，也就是 1999年12月，京石高速公路的经营权被转让给了首发公司。同时基于经营性公路收费的相关规定，首发公司取得了30 年的收费期限。也就是说在还清了所有贷款和欠款之后，由于收费公路性质的变化，无端的又多出近30年的收费期限。而这 30年的收费到底能够为首发公司带来多大的利润，有关部门未曾公布，我们也就无从知晓了。

　　从这个过程看，京石高速公路继续收费符合现行法律的规定。这种结果多少有点出乎意料，因为一件看起来很不合情 理的事情却完全合法。而且不仅如此，还有专家认为，北京市交通委给李淑媛的答复中提到的统贷统还，滚动发展，也是能够 找到法律依据的。《收费公路管理条例》第十一条规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府 还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”也就是说，北京市政府有权对辖区内的所有贷款修建的高速公路，进 行统一贷款和还款。换句话说，从京石高速公路上收取的费用被用在其他高速公路上也是有法可依的。

　　也有人认为京石高速公路经营权的转让和收费延期的合法性是因为该事件发生在新的《收费公路管理条例》和《公路 法》生效之前，根据法律不能溯及既往的原则，新的法律不能对在此之前发生的事情产生效力。然而，2004年实施的《收 费公路管理条例》就能对这种公路收费经营权的转让和延长收费年限的行为说不吗？《公路法》第六十条明确规定公路的收费 权可以有偿转让，而《收费公路管理条例》第二十一条规定：转让政府还贷公路权益中的收费权，可以延长收费期限，但延长 的期限不得超过5年。我们由此不难看出，恰恰是1999年出台的《公路法》和2004年的《收费公路管理条例》赋予了 此类行为的合法性。

　　修补漏洞势在必行

　　在研读了《收费公路管理条例》和《公路法》后，笔者发现：如果一条公路开始由政府出资或贷款修建，那么它属于 政府还贷公路，这样无论收费期限是否已满，只要贷款已经还清，就应该立刻停止收费。但是，如果此类公路在贷款即将还清 的前夕，经营权被转让给其他经营性组织，公路的性质由政府还贷变成了经营性公路。此时，受让该公路经营权的公司或组织 就有权继续收费到规定的年限。对于此类情况，《公路法》中只是提到转让经营权要报相关部门的审核和批准，并没有其他具 体的规定。对此，有关专家认为这样的规定有漏洞可钻。

　　于是，相关专家建议完善现行的《公路法》和《收费公路管理条例》。他们认为：对于转让政府还贷公路的经营权时 ，要根据当时该公路的收费状况进行评估，使得经营公司在所获得的收费期限内得到的利益要与未还清的贷款成一定的合理比 例。如果像京石高速公路那样，贷款已经基本还清的情况下，北京首发公司仍然获得了30年的经营权，这样的收费对于百姓 来说非常不合理。同时，对于政府还贷公路的经营权转让，专家建议最好予以取消，从根本上杜绝老百姓因过路而反复掏钱。

　　根据我国相关法律规定，经营性公路可以获得比政府还贷公路更长的收费期限，最长的可达30年。针对此条规定， 有经济学家认为这个期限的规定，在当初制定法律的时候也许适用，因为当时我国的汽车保有量很少，同时消费水平也比较低 。所以收回成本的时间要相对长一些。但是，现在随着我国经济的发展，修路成本的回收要比以前快得多。在这种情况下，我 们应当适当地调整收费期限的规定。对于那些已经收回成本的经营性高速公路，相关学者建议其降低收费水平。这样既可以保 证经营组织得到一定经济利润，同时又能在一定程度上使老百姓享受到修路给自己带来的实惠。

　　只要是改革就会触及到某些人的利益。所以，这些也仅仅是建议。要想落实到法律层面上还有很长的路要走。同时， 我们只要简单地分析一下，就会发现我们经常在新闻媒体上看到某高速公路建成通车，老百姓兴高采烈的欢迎，然而却从未见 到哪条公路因为已经还清贷款而停止收费的报道，难道从我们开始修建高速公路到现在就没有一条是已经还清贷款的？如果再 细心一点，我们会发现原来归各地交通部门管理的收费站，现在几乎清一色的都归某某公司所有。各地都有高速公路发展公司 ，所有的高速公路在修建之初大部分都是政府部门贷款进行修建，但是到修成后，或者经营一段时间后，这种经营权一般都会 转到这些高速公路发展公司的名下。所以绝大多数高速公路从一开始的政府还贷性质最终转换成了经营性质，收费年限不断延 长，因此，也就很难看到高速公路还清贷款后免费使用的情况了。

　　“高速”成长的反思

　　2007年2月，世界银行发布了一项最新研究报告。报告称中国的高速公路通行费比发达国家的还要高。我国经济 发展日新月异，我们每天都在创造着令全世界刮目相看的纪录。但是这项纪录却令我们不禁要问：这么高的通行费，是不是都 用来还贷和进行公路养护了？什么原因让我们的道路通行费如此之高呢？

　　据统计数据和相关读者调查显示：2005年十大暴利行业中高速公路榜上有名。同时“道路通车，厅长落马”的现 象也成为中国官场一大特点，这些交通厅长的落马都与高速公路有千丝万缕的联系。有资料表明，江苏省一些公路收费部门普 通收费员的月薪竟然达8000元，有的甚至高达万元，这还不包括其他的福利，由此可见，修建高速公路是一个能够产生巨 大利润的投入。基于这些现状，笔者有理由担心，高速公路收费的终结可能会更加困难。

　　看来，要想完全停止收费，无论是从立法还是从实践操作上都存在着很大的困难。针对此，有关专家建议可以采用折 衷方案解决。比如，可以先降低收费标准，逐步过渡到完全停止收费。当然，这样的改革需要国家政策的指导，特别是法律、 法规的健全，地方政府也要痛下决心才行。

　　2007年7月28日，北京市民期盼已久的《北京市公路条例》终于通过北京市人大常委会的表决，将于2007 年10月1日开始施行。但是该条例并没有对收费公路的收费权转让进行规定，只是规定收费公路收费期满后必须停止收费， 不得延长收费期限。事实上如前面所说，像京石高速这样的情况并不是硬性地延长了收费年限，而是通过转让收费权致使该收 费公路的经营性质发生了变化，从而导致收费期限的延长。另一方面，我们也高兴地看到该条例明确提出了要加强对通行费的 收取及使用情况的监督。笔者认为这在一定程度上能抑制经营者利用收费权赚取合法的暴利。该条例的实施虽然不能从根本上 解决问题，但是对于高速公路收费的合理化将会起到促进作用。

　　无论如何，我们终于高兴地看到了立法已经迈出了第一步。希望在不久的将来，“贷款修路，收费还贷”不再是真实 的谎言。我们相信有关部门有足够的智慧解决这个问题，北京市

人大代表李淑媛在等待着结果，我们也在期待着……王娈/文