[杜青林]:现在请李冬玉委员发言，包俊臣委员准备。  [15:16]

　　[民建陕西省主委，陕西省政协副主席，陕西省国土资源厅副厅长李冬玉]:我发言的题目是《加快推进征地制度改革》。  [15:16]

　　[李冬玉]:中共中央《关于推进农村发展若干重大问题的决定》指出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围。农民可参与开发经营城镇建设用地范围外的非公益性项目用地。建立城乡统一的建设用地市场。《决定》为推进农村改革发展、深化土地管理制度改革确定了方向。  [15:16]

　　[李冬玉]:我国是由中央、省两级政府对农用地转用和集体土地征收、征用进行审批管理。60年的工业化和城镇化发展使约2亿亩耕地从农用地变为建设用地，从集体所有变为国家所有。现行的征地制度在发挥了历史性作用的同时，也存在一些亟需解决的问题。  [15:16]

　　[李冬玉]:一、现行征地制度下存在的突出问题  [15:17]

　　[李冬玉]:(一)征地范围无限制，非农建设占用耕地势头难遏制。非农建设占用集体土地一般都经过征收，法律规定征收应是公共利益需要，但法规和政策对“公共利益”无具体界定，实际管理中用地者多申请征收。土地农转非的增值以及融资、保值增值的作用，刺激了用地者多用地的冲动，也使得建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。2002年至2007年全国耕地净减少6300万亩，其中70%以上为非农建设占用。  [15:17]

　　[李冬玉]:(二)被征土地收益分配使农民缺乏保护耕地的动力。尽管近年土地增值收益管理日趋严格，但地方政府支配大部分增值收益的格局没有变，土地使用者获得了土地增值的相当部分。由于农地所有者不能从农地发展权中受益，土地非农使用的决策权、分配权都难以体现他们的权益，他们不能从保护耕地中受益，也就失去了保护耕地的动力。  [15:18]

　　[李冬玉]:(三)征用土地低成本导致建设用地利用不集约。建设用地市场的垄断使用地者以较低成本用地，从而导致土地利用不集约。如我国人均城市用地已高达130多平方米，高于发达国家82.4平方米和发展中国家83.3平方米的水平。有的机场起飞降落航班很少，许多新建成的道路运力大大富余，一些港口吞吐量只有设计量的1/10—1/20。除了国有土地浪费外，由于集体土地不能入市，集体建设用地浪费也惊人。据统计，2004年全国村庄用地2.48亿亩，人均村民用地高达218平方米。  [15:19]

　　[李冬玉]:(四)规避征地的违法用地现象屡禁不止。据北京市集体土地产权调查：农村集体建设用地(不含宅基地)80%以上属于违法用地。农民采用“以租代征”和“小产权房”形式，在不经过征地审批的情况下，向开发商或市民提供土地。农民获得了土地农转非的增值收益，土地使用者规避了土地审批，市民用可承受的支出圆了住房梦，形成了地方政府、开发商利用征地制度获得土地利益，农民、市民规避征地制度扩大土地权利的现状。  [15:20]

　　[李冬玉]:(五)大量征地增加了行政管理成本和社会管理风险。现行的征地制度使我国的土地管理成为世界上最繁琐、最棘手、成本最高的管理，造成目前征地中矛盾多、批地中关注多、供地中关系多、用地中问题多，引发了社会的不安定，增加了社会管理的风险。这种状况如不能尽快得到扭转，必将产生极其严重的社会后果。  [15:21]

　　[李冬玉]:二、改革现行征地制度的建议  [15:21]

　　[李冬玉]:(一)制定缩小征地范围的政策措施。鉴于现行征地制度存在“公共利益”被扩大和滥用的现象，建议有关部门在现行《划拨用地目录》基础上，尽快制定《征收、征用土地目录》，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为“公共利益”需要。  [15:22]

　　[李冬玉]:(二)强化利用规划、计划在土地管理中的作用。无论是“公共利益”征收的土地还是非公共利益使用的土地都要必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，以有效控制建设用地总量。  [15:22]

　　[李冬玉]:(三)尽快完善征地程序等相关法律法规。建议尽快修改《土地管理法》中与《决定》精神不符的内容；进一步完善征地程序，扩大土地所有者的知情权和参与权；建立征地争议仲裁机制，由仲裁机构受理征地纠纷。  [15:22]

　　[李冬玉]:(四)做好征地制度改革的配套工作。一是加快集体土地登记发证工作。所有权证和使用权证都应尽可能发到最基层单位(如村民小组)，使集体土地权属尽可能具体、明确。二是完善集体建设用地的他项权利。应允许在征得所有权人同意和不改变用途的前提下设置抵押权。这是建立城乡统一的土地市场、平等保护两种所有制土地的重要工作。三是做好非“公共利益”用地的供地试点。对城镇建设用地范围以外的非“公共利益”用地，出让方式、出让价格、出让年限等都需要在试点的基础上加以规范。  [15:23]

　　[杜青林]:现在请包俊臣委员发言，王孝询委员准备。  [15:23]

　　[内蒙古自治区政协原副主席包俊臣]:我同王占委员联合发言，我发言的题目是《关于将草原保护和建设确立为我国基本国策的建议》。  [15:24]

　　[包俊臣]:一、要从国家发展全局高度统筹草原建设  [15:24]

　　[包俊臣]:我国拥有各类天然草原近4亿公顷，约占国土面积的41.7%，超过耕地与森林面积总和，是我国重要的战略资源。  [15:24]

　　[包俊臣]:改革开放特别是实施西部大开发战略以来，在党中央、国务院的正确领导下，我国在草原保护、建设方面取得了令人鼓舞的成效。但不容回避的是，草原生态总体上不断恶化的趋势还没有根本扭转，“局部好转、整体扩大”的状况仍未改变。我们对草原保护和建设的现状必须要有一个客观的分析和把握，对治理荒漠化的成效不能估计过高，对目前保护和建设草原的总体形势不能盲目乐观。  [15:25]

　　[包俊臣]:由于多重因素的影响，我国90%的天然草原都有不同程度的退化，而且每年还以200万公顷的速度在扩展。草原保护和建设问题不仅成为草原地区发展的主要制约因素，而且成为国家生态安全的薄弱环节。当前和今后一个时期，我们应以科学发展观为指导，从加快各民族全面发展进步、维护国家长远利益的高度来认识草原保护建设的重要性和紧迫性，像重视粮食安全一样重视草原生态安全，像保护基本农田一样保护基本草原，像建设林业一样建设草业。建议将草原保护和建设确立为我国的基本国策，尽快研究制定推进草原保护建设规划，明确政策措施，统一指导实施。  [15:26]

　　[包俊臣]:二、要着力提高全社会保护建设草原的认识  [15:26]

　　[包俊臣]:保护和建设草原是维护国家生态安全、建设环境友好型社会的战略选择。草原是我国陆地生态系统的主体，具有防风固沙、涵养水源、保持水土、减少灾害、净化空气以及维护生物多样性等重要生态功能；草原植被是中国西部地区的主要植被，占西部地区绿色植被总面积的79%，以其特有的耐旱、耐寒、耐盐碱、耐土地瘠薄等特性，为中华大地筑起一道天然的绿色屏障。保护建设草原对于维护国家的生态安全，改善人居条件，建设环境友好型社会具有重大意义。  [15:27]

　　[包俊臣]:保护和建设草原是减轻粮食压力、保障国家粮食安全的重要举措。保护建设草原可以大幅度增加畜产品的供给，减轻对粮食的依赖，改善人们的食品结构。据测算，我国牛羊肉产量占肉类总产量比重若能达到50%的水平，则可节约粮食1亿吨以上，相当于2007年全国粮食总产量的20%。全国草食家畜肉类的比重每提高5个百分点，可节约粮食约1400万吨，相当于0.44亿亩耕地的粮食产量。保护建设草原还可以提高土地利用率，培养地力，节约耕地，促进粮食增产，有效解决增加粮食产量与保护环境的矛盾。  [15:28]

　　[包俊臣]:保护和建设草原是加快草原地区发展、构建和谐社会的迫切需要。我国天然草原大多分布在老、少、边、穷地区，西部12省区草原面积约占全国草原面积的84%。目前有70%以上的少数民族人口、60%以上的贫困人口、70%以上的国家扶贫开发重点县、70%以上的老区县均在草原地区。这些地区因自然条件恶劣、生态环境脆弱，经济社会发展受到严重制约，成为我国建设新农村的难点。加强草原的保护建设，有利于草原地区加快发展，对于巩固边疆稳定、构建社会主义和谐社会尤为重要。  [15:29]

　　[包俊臣]:三、要进一步完善保护和建设草原的相关政策措施  [15:29]

　　[包俊臣]:1。切实将草原地区发展纳入农业改革发展总体布局。建议国家制定和完善惠及农区和牧区的大农业政策，像重视农区一样重视草原牧区，像支持种粮一样支持草原保护建设。应合理划定开发草原的“红线”，明确保护、禁止开发利用的草原区域，实行严格的草原保护措施；应将现行农业补贴政策扩大到草原牧区；加快实施草原生态补偿政策；进一步加大以水利为重点的草原地区基础设施建设，增强草原地区发展后劲。  [15:30]

　　[包俊臣]:2。将减少草原人畜压力作为一项战略措施。人口和牲畜不断增加、掠夺式开发利用是草原生态持续恶化的重要原因。建议把减少草原人畜压力作为战略措施加以推进。国家应鼓励、引导和支持相关地区加快牲畜舍饲、半舍饲步伐，按照“适度收缩、相对集中”的成功范例，大力度实施生态移民工程和退牧、轮牧、休牧制度。  [15:31]

　　[包俊臣]:3。建立健全促进草原发展的保障体系。应根据《草原法》的要求，加快制定和完善草原保护和建设的配套法规，建立健全草原监理执法体系，切实提高草原灾害防控能力，完善重大灾害响应机制，加强草原保护建设的科技支持，运用综合措施尽快改善草原生态环境。  [15:32]

　　[包俊臣]:4。形成草原建设的多元投入机制。国家应进一步增加草原建设项目，继续加大投入，退牧还草工程应覆盖到全国所有草原，抓紧实施草原生态建设水资源保障工程建设规划，全民动员治理沙漠，大力发展沙草产业，扩大风沙源治理区，积极实施草原飞播、灭鼠、灭虫等工作，使广袤草原焕发生机，实现永续利用。  [15:32]