《瞭望》文章：力阻利益“脱缰”

　　某些特殊利益集团的存在，使一些中央政策悬在空中，不仅损害了其他更广泛的市场主体的利益，也不利于经济的可持续发展

　　文/《瞭望》新闻周刊记者张辉

　　近年来，“利益集团”一词常见诸报端，并往往成为众矢之的。在此之中，尤以水电煤气价格、房地产市场和国企高管薪酬等问题为甚。水电煤气听证会何以成为“涨价会”？房地产价格为何高居不下？国企高管薪酬该怎么定？诸如此类，民众一直不得其解。

　　在接受《瞭望》新闻周刊采访时，多位专家提供了一个崭新的视角。他们认为，在相当大的程度上，是一些“特殊”利益集团在作祟。

　　关于此，北京大学地方政府研究院院长彭真怀向《瞭望》新闻周刊表示，市场经济本身是通过市场来自发调节资源分配，但是，如果权力在资源配置中占据了相当影响力，稍有不慎，便容易产生不正当利益集团。

　　受访专家认为，这些掌握着特殊权力的不正当利益集团，使一些中央政策难以有效实施，不仅损害了其他市场主体的利益，也不利于经济的健康、有序和可持续发展。当前，通过多种途径对其行使有效约束，已成为燃眉之急。

　　“这些特殊利益就像毒瘤一样”

　　2010年1月10日，国务院办公厅正式发布《关于促进房地产市场平衡健康发展的通知》。在此之前的一个月里，中央已连续4次推出旨在平稳房地产市场的调控政策。

　　“五连发”对市场的警醒作用自不待言。北京某房地产公司销售人员向本刊表示，上述“五道金牌”在短期肯定会对房价产生一定的平抑作用，但是年底本来就是楼市淡季，因此，很难说房价的相对平稳和“五道金牌”的关系到底有多大。他坚信房价还会继续上涨。

　　中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊同样抱怀疑态度。根据他的观察，近年来，为了平稳房地产市场，中央已有出台组合拳的先例，但是结果却往往不尽如人意。究其原因，熊文钊认为，中央、地方和开发商三方利益的不统一，是造成这一局面的主要矛盾。

　　熊文钊指出，在房地产问题上，地方政府和开发商有结盟之势。地方政府更多地表现出对房地产的稳定维持，甚至为其“绑架”。

　　对此，彭真怀进一步阐释，1994年实施了旨在保证国家财政收入尤其是中央财政收入稳步增长的分税制改革。改革确立了中央财政的主导地位，同时也造成了地方财政压力过大的局面，正如坊间所说，“中央财政满满当当，地方财政空空荡荡，县乡财政哭爹喊娘”。基于此，不少地方政府大都靠卖地来增加财政收入，并乐见房地产价格上涨。这种“上有政策下有对策”的局面，造就了中央对房地产市场的调控力度被削减的客观事实。

　　“这是地方挤占中央利益，以地方利益为重，缺乏大局观的典型表现。”彭真怀认为，一些地方政府在房地产问题上的表现，使中央意图被肢解，从而导致宏观调控的效果层级递减。除此以外，彭真怀还向本刊详解了其他三类特殊利益集团。其一，存在一种“中央政策部门化”的现象。他表示，一个非常直观的体现是，近年来，三四个部门针对某项政策一起发文的情况特别多。“这样的政策貌似公正，事实上有相当一部分原因在于，有太多的部门利益存在，利益协调难度太大。”彭认为，这种现象常常导致中央政策推行不力。

　　其二，“企业利益国企化”。以4万亿投资为例，彭认为，这一现象在去年应对金融危机时特别明显。比如，有关部门有意无意地袒护国有企业，中央投资主要为国企占据。在此背景下，导致2009年出现众说纷纭的“国进民退、国上民下”之议。他认为，这种现象有悖于市场经济的改革方向。从中国当前的国情来看，民营经济对就业和税收的贡献都非常大，尤其是中小企业，在促进就业方面作出了巨大的贡献。而且，通过发展民营经济，还有利于大力拉动内需。

　　其三，“社会财富分配权贵化”。彭表示，一些掌握着特殊资源的权贵阶层，靠着其特有的关系拿批文、要配额，这点在一些隐性或显性的垄断行业表现尤为突出。

　　北京理工大学经济学教授胡星斗向《瞭望》新闻周刊表示，存在于国内的不当经济利益集团多与垄断相关。不过，和资本主义国家的竞争性垄断不同的是，我国的行业垄断往往表现为自然性垄断和行政性垄断。一般而言，自然性垄断主要是自然形成的，并很难分割为很多市场主体，比如水电煤气。自然性垄断和行政性垄断很难区分，而且，自然性垄断经常附加行政性垄断，从而导致水、电、煤、气、电信、石油等领域，都形成了垄断的利益集团。

　　胡星斗认为，由于自然性垄断企业限制了其他市场主体的进入，而且其资本利润率往往相对较低，因此，它不仅损害消费者等大多数市场主体的利益，也损害了国家的利益。

　　除此以外，熊文钊认为，境外利益集团的渗透也不容忽视。他表示，境外一些财团，更加擅长于做“公关”，常常能争取到一些国内企业很难争取到的资源，从而对国内其他市场主体形成挤出效应，不利于经济的良好运行，有时甚至影响经济安全。在他看来，曾让国人引以自豪的某品牌电池最终易主，就是地方出于短期利益、地方利益，并被境外财团利用的典型事件。

　　熊文钊认为，在社会转型调整过程中，由于一些规则和程序没有及时跟上，一些较大的利益集团容易滋生、壮大。再加上此类利益集团调动资金、调配资源的能力都非常强，有时甚至会左右到公共决策，撕裂社会和谐的基础。

　　“这些掌握着特殊权力的不正当利益集团，像毒瘤一样，常会导致中央政策难以实施，或者被这些集团操纵，致使政策悬在空中，容易走样。”彭真怀认为，“不应容忍这些现象存在。”

　　约束力“短板”

　　采访中，专家们表示，当前，我国对不正当利益集团的约束力相对薄弱。

　　首先，关于不正当利益定性较难。清华大学公共管理学院院长薛澜向《瞭望》新闻周刊表示，每个群体都有表达自己利益诉求的权利。对于一个拥有较大权利的群体来说，向相关部门表达利益诉求自然也无可厚非，相关部门可能会在政策、法规的制定过程中考虑到上述利益群体的诉求，但是，很难由此来定性其利益诉求是否不正当。

　　其次，相关法律法规的欠缺。熊文钊表示，在此方面，美国有四个代表性的法律约束不正当的特殊利益集团，但是，我国则比较缺乏，“几乎就很难找。”

　　在熊文钊看来，当前，唯有《信息公开条例》能在制度上形成一定有效制约。然而，“由于其位阶较低，不是法，只是条例，其领域范围非常有限，只能约束政府，不能全社会通行。”他接着分析，现实中，《信息公开条例》还经常遭遇信息保密挡驾，由于我国定密程序尚缺乏严谨，很多信息都被定为“密级”，从而导致信息公开的范围非常小。

　　再者，执行力的不足。胡星斗表示，为了防止部分特殊利益集团的野蛮生长，近年来，我国也出台了一些限制性的规定，其中，党纪方面的规定尤其多。比如，1995年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅就联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，2001年又出台试行规定，要求省部级现职领导干部报告家庭财产。

　　然而，上述规定收效甚微。胡星斗分析认为，原因在于，很多规定是纪委内部掌握，公众并不知情，而且申报的收入范围较为狭窄。再加上纪委的精力、人力亦相对不足，申报信息的准确性值得怀疑。而且，即使不申报或申报不实，处罚力度亦相对较轻。

　　遏制不当利益野蛮生长

　　在接受《瞭望》新闻周刊专访时，专家们提出了以下五种思路：

　　其一，培育发展较弱的、代表大多数利益的利益群体，以此来制约特殊利益集团的畸形发展。熊文钊指出，每个市场主体都会有自身的利益诉求，诸如消费者组织之类的群体，对经济社会发展有益，发展此类利益群体会形成一股博弈的力量。

　　熊文钊说，1978年改革开放前，我国一般采取政府代行民间组织的方式。随着市场经济的发展，在政府的主导下，民间组织也有所发展。但是，目前仍然薄弱。对此，有关部门应该有个前瞻性的考虑，“这些利益群体应该成为约束不正常利益集团最重要的力量。在此基础上辅之以政府引导，会使各利益主体在博弈的过程中和谐发展。试图消灭利益集团则是不可能的。”

　　其二，增加公共决策的透明度。“阳光是最好的防腐剂”，熊文钊借此指出，“老百姓要的首先是‘知’的权利，在大家看得见的时候，一些特殊利益集团就会有所收敛，就不敢明目张胆乱来。否则就会被斥为滥用权力。”

　　熊文钊接着分析，在“知”的基础上，进而培育一些利益表达的机制，并且因势利导，使其规范。

　　其三，“将依法治国的旗帜举得更高一些。”熊文钊指出，要防止不当利益脱缰，推出《行政程序法》非常必要。他透露，学界对《行政程序法》已经研究多年，但是目前尚未到立法阶段。他表示，通过《程序法》，将行政职能基本划定，对防止利益集团渗透、控制利益集团很有用。

　　其四，可以考虑设立独立于行政部门以外的监督系统。胡星斗认为，目前，中国一个值得关注的问题是监督不独立，包括反贪、信访、监察等部门，在调查监督过程中都缺乏足够的独立性，由此造成以上的监督权威性随之不足。

　　其五，重视发挥人民代表大会制度以及重大决策的听证会制度。薛澜认为，为了防止不正当利益集团利益失控，必须在公共政策制定过程中，体现最广大人民的利益。在执行过程中，要使制定程序彰显公正与民主，要吸纳社会各个阶层的人员有效参与制定过程。

　　多位受访专家指出，在公共政策表决过程中，尤应杜绝形式主义，诸如听证会变成“涨价会”之类的现象不应继续存在。□