《小康》：如何控制和解决地方政府债务风险

　　如何控制和解决地方政府债务风险？

　　论题

　　农业税取消后，使地方政府既有的财政困境和债务问题更加凸显。在2006年全国人大政协两会上，人大代表和政协委员对目前地方财政面临的困难予以高度的关注。全国政协

委员甘宇平指出，一些地方政府普遍出现了较为严重的财政困难，并在很多地方已经转化为数额巨大的隐性债务。

　　2005年，安徽省合肥市对全市107个乡镇财务进行了彻底普查和清理，有高达7亿多元乡镇白条，93个小金库，千名干部职工违纪违规。湖北省沙洋县高阳镇，自1990年代以来，累积的债务已经达到两三千万元。以前靠每年农业税就能够收到600多万元，支撑全镇90%财政，而今主要依赖中央财政的转移支付。

　　这些地方政府债务窘境并非孤例，地方政府普遍出现了较为严重的财政困难。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。财政部统计，2002年我国赤字县的比例高达73%，赤字总量占县级支出总量的77%。另据中国社科院研究，在税费改革之前，乡政府的实际收入中有70%〜80%来自非制度内收入。这意味着县乡两级政府的“制度内财政”(包括“预算内”和“预算外”财政)只占实际收支活动的1/4，左右，大多数公共支出是靠收费和债务来维持。面对地方政府债务问题，几乎所有的人都感觉中国财政的问题不少，却少有人能说明白其中究竟；许多人都担心中国会爆发财政危机，却少有人知道它究竟会不会真的来临。因此，如何能够控制地方政府过度负债，解决地方政府债务问题，显得尤为重要。那么，我们又如何来控制和解决地方政府债务风险？

　　★主持人：

　　《小康》杂志社编辑部主任周继秀

　　嘉 宾：

　　魏加宁：国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长

　　孙明非：国家发改委经济体制综合改革司

　　陈穗红：财政部财政科学研究所研究员

　　严文彬：审计署驻广州特派员办事处

　　盛世危言？

　　《小康》：您在2003年曾经提出一个关于地方政府的负债的研究报告，两年之后又是什么情况？

　　魏加宁(后称魏)：目前各地区、各层政府都有不同程度的负债。某些地方财政负债超荷运转，濒临债务危机。地方政府的层次越低，债务负担越重，越是西部地区债务负担相对越重，越是贫困地区债务负担越重。

　　中央政府对此非常重视，2005年国家专门拨出150亿用于解决县乡债务。但由于缺乏统一的地方政府债务管理机构和科学的管理方法，地方政府债务处于失控的边缘。尤其是随着近一个时期以来各地投资热的快速升温，一些地方的债务规模呈加速上升趋势。部分地区大量新增债务主要用于偿还原有债务，而不能产生经济效益，使地方政府陷入了债务自我膨胀的恶性循环之中。

　　《小康》：您是如何看待地方政府负债现象？这会不会导致地方政府陷于债务危机？

　　魏：一方面地方政府依靠各种非正规手段融资负债，对于发展当地经济和维护社会稳定起到了一定的作用，非法负债乃不得已而为之；另一方面，隐性债务比显性债务更加危险，也更加难以控制，必须引起高度重视。

　　从某种意义上讲，目前地方政府的债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号“隐性杀手”。因此，地方政府负债问题不能久拖不决，并且越早越主动。

　　孙明非(后称孙)：地方政府负债现象，主要是集中在县乡政府。县乡政府债务规模很大，但比起2006年我国国内生产总值的18.23万亿元和财政收入的3.16万亿元，解决它还是有一定信心的。用发展的眼光看，只要有效控制好，这个历史包袱还是能够平稳消化的。

　　严文彬(后称严)：估计在近10年内还不会。主要是地方政府的还款高峰区基本落在2015年之后，与国家推行稳健的财政政策也密切相关。此外，中央政府要求企业不得拖欠民工工资、地方政府应该限期清偿历史形成的工程欠款等，这些措施在一定程度上延缓了地方政府债务的过度膨胀，促进了和谐社会的发展。但是，我们也不能过于乐观，毕竟形势还很严峻，如果近几年不采取有效的办法认真对待，将来可能会出现比较被动的局面。

　　《小康》：自1994年开始实行的分税制改革，规范了政府间财政分配关系，增强中央政府宏观调控能力，但随之也出现地方政府负债问题。那么是什么原因导致地方政府负债的形成？

　　魏：从财政体制的角度来讲，一级政府完整的财权不仅应当税收权和支出权，而且还应当包括财产权和举债权。但是，目前地方政府却不拥有财产权和举债权，从而导致地方政府的行为失范。

　　陈穗红(后称陈)：财政体制的缺陷是地方政府财政困难的重要原因之一。除此之外，地方政府治理不善也是一个极为重要的原因。现行财政体制下基层政府财力匮乏，不能满足其职能范围内应提供的公共产品和公共服务资金需要，以及一些中央出政策、地方付账项目加重了地方政府的负担，再加上中央对地方的转移支付不到位，使得地方政府不得不以负债的方式运营。还有相当大的部分是由于地方政府的不当投资所致，有的地方政府不顾自己的财力和条件所限，盲目投资建设项目造成亏损拖欠，用寅吃卯粮的手段大上“形象工程”和“政绩工程”，造成公共资源浪费和负债加重。

　　地方政府支出安排中普遍存在决策不民主、信息不透明、责任不明确的弊端，是导致地方政府因支出不当而加重债务的重要原因。

　　孙：县域经济实力较弱，能够提供财力资源有限。政企不分进一步加剧了县乡财政困难。许多基层政府在上个世纪八九十年代大干快上乡镇企业和在近些年盲目上项目，大量的直接投入和因竞争加剧、决策和经营不科学造成的亏损，使地方财政雪上加霜。据有关方面统计，基层政府因搞企业经营不善导致的债务占目前县乡债务的20%以上，是比重最大的一块。

　　其次，政府间财权事权不匹配。1994年分税制改革后，借鉴中央政府的思路，省、市两级也采取与县乡政府分税来集中财力，而同时，将支出责任尽可能向县乡转移。有统计，仅就义务教育，县乡财政负担了70%左右，而中央、省级仅负担30%左右。此外县乡政府还负担了基础设施、计划生育、社会治安、抚育、退伍军人安置、民兵训练、防疫、农业科技等等支出。而且，事权配备上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工，地方各级政府的事权分工不清晰。浙江台州市的一位领导同志就说：“我这里除了外交、国防，几乎什么都管，上级政府事无巨细往下压任务，我再无巨细往下压，仅就事务范围，乡长、县长、我和省长都差不多”。

　　再次，政府管理体制不健全。基层政府的权力尚缺乏制约，机构膨胀、人浮于事的体制矛盾依然存在，公共支出成本控制和分配不合理，对基层政府乱收费和借款行为缺乏真正有效的约束机制，等等。

　　严：国家对地方政府的举债没有实行严格的监控和有效的管理，以及干部的考核机制还不完善。

　　《小康》：控制地方政府负债最大的困难是什么？

　　魏：由于地方政府负债行为直接违反《预算法》等相关法律法规，各级地方政府不愿意公开各自的负债的情况，又因为地方财政缺乏必要的信息披露机制，透明度较低，很难弄清其规模、结构和分布。

　　对于地方政府的负债欠账项目缺乏统一的统计口径和统计数据，不仅负债的真实规模无法准确统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制难以建立。

　　隐性债务猛如虎

　　《小康》：财政支出中还包含有相当部分是没有计入正常显性财政收支的隐性负债，您认为如何将隐性债务显性化？

　　陈：地方政府有债务并不一定导致债务危机，但大量隐性债务的积存确实大大加重了债务失控的风险，因此十分有必要建立有效的机制使地方政府的负债能够真实地显示出来。我认为地方政府债务显性化的关键是要有建立有效的政府财务信息披露制度。需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量地方政府资产和负债状况，同时建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，内容应当经过审计机关和立法机关审议批准。

　　严：由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额并不在直接债务之下。

　　我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。

　　仅就全国乡镇债务总额来讲，至今仍是一个谜团，很多数据都是逐级估计而来，而且上报时就带有浓厚的向上申要资金的意图。另外，目前中央对下的转移支付还没有明确用于偿债的部分，很多转移支付都具有专项专用的性质，这当然是现行转移支付的不足之处，但从“一要吃饭，二要建设”的原则看，转移支付总体上还只能保证一般公务正常运转和人员工资的需要，很难支撑偿债的重任。事实上，地方很多官员偿债的冲动很强，因为在预算软约束下，偿债时仍有很大的寻租空间。在条件不具备的情况下，为了一个方面和一时的和谐，而不顾制度规范和整体长远的和谐显然是不明智的。

　　另外地方政府也须强化有限责任的观念，企业和个体经营者也要增加风险意识，对于无公共决策、无招投标、无预算、无验收、甚至无账务的“几无”债务完全可以先行搁置，必要时要加大审计力度，并对相关责任人予以追究。如果不对债务进行清理审核，胡子头发一把抓，在短期内指望统一用行政的办法加以解决，可能会事与愿违，地方债务也很可能会成为特别提款机。

　　化解之道

　　《小康》：如何控制目前地方政府面临的债务窘境？

　　魏：建议选择一些经济发展比较快、市场化程度比较高、偿债能力比较强、政府管理比较规范的大城市和沿海城市进行“市政建设债”发行试点。即使在中西部地区，也可以选择一些财政管理比较规范的大城市先行试点，并通过转移支付提供信用支持。

　　严：控制债务规模，强化政府债务的归口管理，实行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行为。其次要债务公开、透明。不仅举债主体、规模要公开，债务的投向、使用效果也要透明。另一方面，可以设立偿债基金。各级政府应在建立公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府债务管理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续发展。这里可以参考广东省政府的做法，受亚洲金融危机影响关闭广东省国际投资公司后，广东省政府每年在预算内根据一定比例提取了金融风险基金，以应对可能出现的社会危机。

　　《小康》：通过地方政府发债来解决债务问题，您是如何看待这个问题的？

　　魏：通过公开发行地方债筹集资金，可以扩充地方政府地财源，扩大对社会基础设施地投资，促进当地居民代际之间债务负担公平化，地方财政支出和收入地跨年度调整，有利于财政宏观管理和政策导向，调节宏观经济景气，维护国家财政的稳定。

　　陈：我认为允许地方政府公开发债的作用有限。如果缺少必要的控制和制约措施，反而可能产生一些负面效应，因此需要慎重对待。

　　这是因为在地方政府治理不善的情况下，地方政府选择隐性负债的经济和政治成本有可能小于公开发债，即使能够公开发行债券，仍然有可能难以控制隐性债务。第二，如果地方政府治理不善，债券收入使用不当，仍然不能避免债务危机。第三，地方政府发债地方政府发债不仅与本地经济有关，而且事关宏观经济和

　　地方政府负债主要形式：

　　1.由地方政府出面担保或政府提供变相担保，为各类企业或政府建设项目向银行贷款提供方便，或者专门成立由地方政府全额出资的城建开发公司发行企业债券。

　　2.在国家发行的国债中有一部分是转借部分政府使用并由地方政府负债偿还。

　　3.因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金缺口。

　　4.粮食企业亏损挂账。

　　5.拖欠中小学校教职工工资。

　　6.地方政府部门拖欠企业、工程建设项目施工等各种“白条”。

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