作者：陈庆贵
山西省环保局近日宣布：因孝义市环保局对辖区内环境保护工作监督管理不力，对违法建设项目没有及时制止和上报，暂停孝义市建设项目环境保护审批权，直到整改达到环保要求。这是山西省首次采取暂停环保项目审批的处罚措施，也是到目前为止山西省在环保方面采取的最严厉的手段（9月9日《中国青年报》）。
环保不作为会带来十分严重的后果。国家环保总局和国家统计局近日联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》指出，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%。山西暂停孝义环保审批权也确有充分理据，2000年起，按照环评标准，该市已不允许再上马焦化企业，但几年来，其焦化项目从8个猛增至47个，且大多属违建项目。山西省环保局局长刘向东表示，孝义市焦化行业管理失控，违法建设行为普遍，大气环境恶化，当地百姓怨声载道，因此暂停孝义市的环保审批权。山西省环保局一位官员也说，停止孝义市环保局的环保审批权，意味着该市大大小小的新建项目，必须经上级行政部门批准，这对其他污染严重的市县具有警示作用。可见，用暂停审批权治环保不作为初衷本意无可厚非可以理解。
然而，如果单纯用暂停审批权治环保不作为的办法解决问题似乎好比头痛医脚，效果恐怕也难以令人乐观。在我看来，单纯暂停审批权是一种治权不治人的办法，换言之，是动职能而不动乌纱帽的办法。事实上，不作为是人的不作为，与环保审批权本身无关。我认为，正确的做法应当是首先对不作为之人实施归责问责，该摘乌纱帽的摘乌纱帽，该调离的调离，该处分的处分，而不是首先暂停审批权而不及其他。试想，如果审批权暂停之后重新归还，仍是原班人马打理环保监管，谁能保证毛皮未损的老脸色们能变不作为为作为？当然，如果环保局敢说人人过得硬个个没问题则另当别论。再说暂停审批权后，环保部门成为一个有职无权有名无实的空架子，白拿纳税人的钱而不履职干事显然是对纳税人的不公平。按照有问题就收权的逻辑，是不是对所有存在不作为问题的监管部门一律来个暂停执法权？这显然是个悖论。而且暂停审批权对当地守法经营的业户也是一种不公平，因为上收审批权后，给他们办理相关环批手续带来了不便和低效，增加了他们的办事成本。
再往深一步想，环保不作为也不是完全起因于“不作为”的人为因素，也有诸多“难作为”的体制掣肘因素，光把板子打在人头上显然有失公允。时下一个普遍不争事实是，各地环保执法可谓“蜀道难，难于上青天”。据新华网9月7日报道，广西北海有一家企业，群众对其造成的环境污染反映强烈，但当地政府长期未能将其关闭。对污染企业三度执法无果而终，变成了长达近10年的“拉锯战”，关停演变成了旷日持久的对峙。此案暴露出时下环保执法面临的普遍性难题：法律规定含糊、缺失，法规之间互相制约，加上环境污染行为多种多样，所造成的危害形式不同，震慑、遏制与追究环境违法行为的手段缺乏可操作性，导致环保部门“依法行政”步履维艰，往往要付出高昂的时间代价和经济成本。当地环保部门一位负责人满怀悲怆地说：“不管我们做了多少，但到现在企业没有关掉，群众的受害未能消除，在他们眼里就是执法不力。”显然，不解决制度瓶颈而单纯暂停审批权，既有失公允也不可能从根本上解决问题。
国家环保总局副局长潘岳前不久答记者问时指出：目前的环保部门仍然处于“弱势”，与当前中国面临的环境形势不适应。主要表现在：一是目前一些地方政府重GDP增长、轻环境保护，地方保护主义突出，环保部门不能有效参与行政决策，不能独立执法；二是环境保护法制不健全，环境立法和执法手段未能适应形势需要；三是环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高；四是环保部门监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足；五是部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。因此，解决环保不作为问题，绝非单纯暂停审批权这么简单，更不是一停了之万事大吉，而是还有很多更重要的事要去想要去做。
