《瞭望》文章：法佑中国

　　选举法的修改是今春全国两会的重大议题之一，结合一个特殊的背景，其意义已超过修法本身。

　　中央曾于1997年设定目标，2010年形成中国特色社会主义法律体系。如今已至冲刺与验收期。根据中央要求与各级立法机关表态，这一目标将被确保实现。

　　选举法在此至少承担两大使命。作为今年全国人代会唯一审议的法律案，其完善是形成法律体系不可或缺的一个步骤。过去城乡选举权的不平等，如今已不合时宜，从四比一一步到位改至一比一，如此大动作，折射出法律体系形成之年的冲刺意味。

　　不仅如此，选举法对法律体系还具有很大的“溢出效应”。该法是关乎中国的根本政治制度——人大制度的一部核心法律，人大同时又是主要的立法机构。优化代表构成、完善人大制度，是提高立法质量、完善法律体系的根本所在。代表拥有提出、审议、表决议案的权力，其身份背景、能力素质、时间精力等特质，直接或间接地影响乃至决定了法律的有无与质量高低。

　　当然，城乡平权等新规尚待下次换届才产生实质作用，新法的溢出效应并非当下生效，而是在未来法律体系的进一步完善时发挥。

　　中国特色社会主义法律体系正是一个开放而发展的体系，一旦宣告形成并非意味着就此收宫。在我们这个文明悠久但缺少民主法治传统的古老大国，在只有六十年历史的新中国，在只有三十多年历史的新时期，在提出依法治国、依法执政只有十几年、几年时间的新阶段，法律体系的“形成”还只是一个基础，在向真正法治国家迈进的航道里，我们才刚刚开始。

　　未来人大立法的一个重要取向是继续着力加强社会领域立法。而未来政府立法，根据今年温家宝总理所作的政府工作报告，规范和监督权力运行的法制建设将得到特别重视。合而言之，则为约束公权力、保障私权利。这是法治的要义所在，也是过去几千年、几十年的经验教训所在。在这方面，中国仍任重道远。由此再出发，以人为本内核当一以贯之。走过五千年辉煌史也是苦难史，中国和她的国民，将在良法之治的护佑下继续远行。□(文/汤耀国)

　　《瞭望》文章：立法已到“耳顺”时

　　“希望在七十周年的时候，能做到从心所欲不逾矩”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国　实习生李珍珍

　　1997年，党的十五大提出了一个指向当下的宏大目标，即到2010年形成中国特色社会主义法律体系。依法治国基本方略也同时出台，并于1999年写入宪法。

　　全国人大常委会委员、内司委副主任委员陈斯喜日前对《瞭望》新闻周刊说，当时已近新中国成立50周年，“我们国家认识到了法治的道路是人类社会发展的必然趋势”，是为“知天命”。

　　现在刚刚过了60周年，“我们确实做到了耳顺，对法治又有更加深刻的认识，具有了更大的包容性。”

　　截至目前，中国现行有效的法律为233件，最新一件为今年2月底全国人大常委会通过的国防动员法。此外，国务院制定的行政法规多达600多件，地方立法机关制定的地方性法规和民族自治地方立法机关制定的自治条例、单行条例多达8000多件。

　　全国人大常委会法工委有关负责人对《瞭望》新闻周刊表示，今年将是形成中国特色社会主义法律体系标志性的一年，立法机关将确保预定目标如期实现。

　　中国特色社会主义法律体系以宪法为核心，法律为主干，分三个层次：法律、行政法规、地方性法规等法律规范；又分为7个法律部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

　　据本刊记者了解，法律体系形成的一个基本标准，是每个法律部门的主要法律都制定出来。已经全国人大常委会审议的社会保险法、行政强制法等重要法律，若进展顺利，有望年内过关。另外，选举法的修改，也已提请在本次全国人代会审议通过。

　　陈斯喜表示，选举法可以折射出中国民主法治循序渐进的轨迹。该法诞生于1953年，在1979年进行重新修订时，有一个非常大的改进，即实行差额选举。接着1986年又修改一次，进一步完善了差额选举。到1995年，则对缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例差别迈出重要一步，把原来全国和省级的八比一、五比一缩小为四比一。这一次修改，是根据党的十七大要求，要一步到位实现城乡同比例。

　　在今春全国两会开幕前后短短数日，已有许多立法、修法建议公布出来：民革中央建议宪法增加保障住房权条款，张兆安代表建议制定住房保障法，贾春梅代表建议出台相关法律规范暴力拆迁，关阔山代表建议立法推进垃圾焚烧，韩德云代表建议制定公务员财产申报法，陈云龙代表建议制定法律监督法……

　　在最高立法机构工作已二十多年的陈斯喜称，希望在新中国70周年的时候，能真正做到从心所欲不逾矩，也就是真正做到凡事都严格依法办事，实现依法治国。

　　顺应法治“天命”

　　在陈斯喜看来，2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标虽是在1997年的十五大被提出，但是构建这一体系早在新中国成立之初就开始了。

　　新中国成立前的1949年2月，中共中央宣布废除国民党政府的“六法全书”，从而为构建全新的法律体系奠定了基础。新中国初期的立法工作发展迅速，如1954～1958年短短几年，即制定了一部宪法和60件法律，初步形成了中国特色社会主义法律体系的“轮廓”。

　　但此后直至“文革”时期，立法遭受严重挫折和停滞。约二十年的时间里，只在1963年、1964年通过商标管理条例等三件法律。“十五有志于学”，陈斯喜认为，可惜当时没有坚持下去。1975年通过的宪法，更是通篇以“文革”式口号语言写成，也没有对公民权利给予基本保障，形同虚设。

　　1978年改革开放开始，新中国“三十而立”，法制道路重新确立。1979年2月，五届全国人大常委会决定成立法制委员会，在彭真领衔下，大规模的立法工作快速发展起来。不到半年时间，至1979年6月召开的五届全国人大二次会议，即通过选举法、刑法等7件法律。1982年更是重新通过了实施至今的新宪法。

　　此后十余年时间里，一批有关国家机构、刑事、民事、诉讼法的基本法律制定出来。陈斯喜称，可以说法律体系的“框架”已经成形。这一阶段的重点是为重建社会秩序以及改革开放提供法律支撑。后者的突出体现如，1988年，为适应外商投资企业的用地需要，专门修改了宪法当中关于出租土地的规定。

　　他说，新中国40周年前后，国家排除干扰，坚持走法治道路，可谓是“不惑”。

　　1992年邓小平南巡，十四大明确提出建立社会主义市场经济体制目标后，立法工作重心亦转向这一领域。公司法、合伙企业法、证券法、反不正当竞争法等一批有关市场经济的法律，都在随后十来年密集出台。八届和九届全国人大期间都制定法律七十多件。

　　2002年10月，《中华人民共和国法典》首发之际，时任全国人大常委会委员长的李鹏指出，我国已“初步形成”了有中国特色的社会主义法律体系。

　　2007年十七大宣告，中国特色社会主义法律体系已“基本形成”，还要求将其完善。

　　陈斯喜说，以1997年提出实行依法治国方略为标志，我们党对法治的认识达到了一个崭新的高度，表明我们党深刻认识到法治是人类社会发展的必然趋势。党要实现长期执政，使国家长治久安，就必须做到科学执政，提出的方针政策要符合社会发展客观规律；也必须做到民主执政，让人民来参与国家事务的管理，提出的方针政策要符合人民的意愿。而要做到以上两点，就必须要有相关的制度加以保证，必须依法执政。所以，依法执政是转变执政方式、提高执政能力的一个重要举措和保证。

　　重心转向社会与“绿色”

　　近年来，全国人大常委会委员长吴邦国在向全国人代会作工作报告中多次提出，要在继续完善经济、政治、文化等领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。十一届全国人大常委会立法规划也有相应要求。

　　全国人大常委会办公厅研究室主任沈春耀表示，改革开放以来，以经济立法为重的思路和战略，同我国改革开放和现代化建设的总体进程相适应，是完全必要的、正确的，但随着时间的推移，社会立法与经济立法存在着明显的不平衡、不协调状况，同深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求有相当大的差距，这已成为法制建设中一个不容忽视的问题。

　　他说，加强社会领域立法，是当前和今后一个时期加强和改进我国立法工作的一个重要方向，是形成和完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，对于全面落实依法治国基本方略、促进社会公平正义具有重要意义。

　　在近年实际立法工作中，也可明显看出社会领域立法在加速。劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、残疾人保障法、食品安全法等相继出台。

　　沈春耀提出，近期应当着重抓紧以下几个立法项目，力争在加强社会领域立法方面取得新的重要进展。

　　社会保险法。该法是社会领域的一个标志性立法，也是难度较大的一项立法。此前经过三次审议仍未定案，而三次审议是通过一部法律的常规程序。鉴于当前社会保险制度目前面临覆盖面不够广泛、不同对象待遇差别较大、政府的社会保险职能较分散、规范的财政保障机制尚未形成等问题，沈春耀认为，在目前条件下，推进社会保险立法只能实现有限目标。先解决有没有的问题，再逐步解决保障水平低、标准待遇不公平等问题。有的问题还需要走一步看一步。

　　社会救助法。社会救助被形容为保障公民基本生存的“最后一道防线”。该法曾列入去年全国人大常委会立法计划，但未能如期审议。沈春耀称，在社会保险法即将出台的背景下，社会救助立法显得更为迫切。社会保险受种种主客观条件限制，无法实现全覆盖，因此，要想编织一个完整的保障全体居民基本生存需要的社会安全网，需一并推进社会救助立法进程。

　　基本医疗卫生保健法。与社会救助法一样，该法已列入立法计划，目前有关方面正在抓紧起草。

　　本刊获悉，社会保险法将力争在年内通过。社会救助法与基本医疗卫生保健法，将视情况于今年或以后安排审议。另据了解，慈善事业法、住宅保障法等社会领域立法亦已进入起草程序。

　　全国人大常委会法工委有关部门负责人对本刊介绍，与社会领域立法一样，资源环保立法也是当前与今后一段时间的立法新重点。在可再生能源法、循环经济促进法等近年新出台重要法律的基础上，能源法、自然保护区法(自然遗产保护法)等新法的制定，水土保持法、大气污染防治法等法律的修改，都已提上立法议程。

　　陈斯喜解释，科学发展观提出以后，我国近年对这方面的立法给予了更大的重视。尤其是国际金融危机以后，各国都得到教训，认识到必须转变经济发展方式，而主要的转变之一就是发展低碳经济，改变过去高消耗的发展模式。

　　考虑利益和权责平衡

　　全国人大常委会法工委有关负责人表示，改革开放这么多年，大致来说，比较容易推出的法律都较早地制定出来，后来的法律往往遇到旧体制遗留下来的问题，大都有一定难度，需要在改革过程中不断探索、实验。

　　沈春耀在强调社会领域立法重要性的同时也指出，由于推进社会领域立法往往直接涉及利益关系调整，再加上其他一些原因，使得社会领域立法在形成社会共识方面往往会遇到较大的困难，既得利益者与争取利益者之间的利益协调给立法工作带来新的挑战。

　　以2007年6月通过的劳动合同法为例。围绕该法的利益博弈过程中，处于强势的雇主，曾凭借其较高的组织化程度来影响立法。一些外企驻华代表机构，曾对立法机构进行有组织游说。一些外企甚至公开或私下以“撤资”相要挟。

　　2006年3月该法草案向社会公布征求意见后，短短一个月即获19万多条反馈。参与建言者，除了雇主及其代言人，劳方及其代言人的利益也得到充分表达。双方在合同的订立与终止、试用期、经济补偿、就业限制、劳务派遣等方面，都展开了持久的激辩。

　　得益于近年推行的一系列“开门立法”制度，在整个审议过程中，面对资方的游说和压力，劳方始终有机会表述自己的意见。

　　再以2009年2月通过的食品安全法为例。草案中曾有一项“电子监管码”的强制规定，质检部门极力主张之，但遭到其他部门和食品生产企业的大量反对。据悉，其间有着质检部门相关企业的垄断利益背景。最终，立法者认为此举既不必要，也不可行，遂不再规定强制实行。

　　多位受访立法工作者表示，防止特殊利益渗入立法有两个重要办法，一是统一审议(审查)制度。全国人大法律委员会和地方人大法制委员会，以及政府专设的法制工作机构，统一审议法律或法规草案。

　　二是开门立法。如2005年9月，全国人大就个人所得税法修改首次举行立法听证会，立法听证在地方人大使用得更频繁。劳动合同法等草案向社会公布取得实效后，从2008年4月开始，公布法律草案更是成为通行规则。

　　立法需要智慧

　　陈斯喜表示，处在改革开放过程中，客观情况变化很快，加上我们国家比较大，各地的情况很不相同，立法工作达至今日成就，凝聚了立法工作者的极大智慧：

　　成熟一个制定一个。比较典型的是民法典。民法典在上世纪50年代就开始起草，1979年一恢复立法工作的时候，就把制定民法列入了重要的议程，但是一直到80年代初，起草的许多稿件都难以适应时代发展。后来改变办法，将其分拆成单行法制定，相继制订出民法通则、继承法、合同法、物权法、侵权责任法，涉外民事关系法律适用法也有望于今年提请审议。在此基础上，将来再把这各部分整合成民法典。

　　宜粗不宜细，或者是先粗后细。“现在有很多人批评我们的法律太原则，不够明确，不够具体，缺乏可操作性，应该说这个批评是对的，是有道理的。但是有许多这种原则是不得已而为之，在改革开放初期，加上国家很大，情况千差万别，只能采取这种办法。”陈斯喜说，有的法律如果制定得太细反而出不来了，所以就先把制度建立起来，以后再进一步完善。

　　多条腿走路，加快立法步伐。所有法律都让全国人大来制定，难以适应需要，所以就要多授权一些立法，让地方先行先试，进行局部立法，然后在总结地方经验的基础上再制定全国的法律。一般而言，单一制国家的地方不享有立法权，而这一点正体现出中国特色。

　　倒序逼迫。本来按照立法顺序，有些法律应该先制定，有些法律应该后制定，但这样可能会慢一些，那么就采取倒序的方法，把应该后制定的法律先制定出来，这样就可以迫使加快对前面法律的制定，也可以迫使有关行政机关自行去做一些规范。比如行政诉讼法、国家赔偿法，当时有很多人认为行政程序都缺乏规范，一下子把行政机关推上被告席，然后还要赔偿，不尽合理。但是行政程序法典到现在还没出来，所以先立了这两部法，迫使后来加快制定行政处罚法、行政许可法以及已经三次审议的行政强制法等行政程序法律。

　　未来转变

　　全国人大常委会法工委有关负责人强调，中国特色社会主义法律体系是一个开放和发展的体系，宣告“形成”后，也并非一成不变，应根据社会需要，不断与时俱进地制定或修改。

　　近年来，与立新法并重的是修法以及法律清理。去年6月，全国人大常委会一次性废止8件“过时”法律。去年8月，一次性修改59部法律的一百多个条款。据了解，法律清理工作仍将持续进行。国务院法制办具体承办的行政法规清理工作，也于近年定期化。

　　陈斯喜说，与许多发达国家的法律体系自然而然地长时间演进不一样，我国的法律体系是在较短时间内构建出来的，下一阶段，将从构建型立法向完善型立法转变，修改法律的比重会更大一些。

　　与此相应的是，速度型立法也将向质量型立法转变。在陈斯喜的印象中，从1997年十五大提出形成法律体系目标时起，就不再提加快立法步伐，而是强调提高立法质量。

　　全国人大常委会法工委有关部门负责人表示，作为提高立法质量的一个重要举措，今年拟有针对性地开展立法后评估试点工作。一部法律法规的质量如何，归根结底要看实施效果。因此，须加强立法后的评估工作，根据评估情况，及时进行修改完善。据介绍，法律体系形成，还意味着以单项立法为主向以法典化立法转变。

　　陈斯喜说，单项法律的好处是便于尽快出台，但是带来的问题是法律之间比较容易出现不协调甚至矛盾的情况，所以今后要加强法典化的工作。目前已经形成法典的有刑法和诉讼法。民法典只待涉外民事关系法律适用法出台。劳动法方面也出台了一系列法律，但是各法律之间有些重复或不太协调，将来也可整合为法典。

　　他还认为，以前较多使用授权立法，包括专门作出授权决定授权有关部门进行立法和在法律当中授权立法，“这在当时是不得已而为之，以后恐怕就要注意减少这种做法”，应更多地由立法主体直接立法，以保证立法质量和法制统一。□