《瞭望》文章：宪法立本

　　普通法律应遵循宪法保障人权的价值理念，方可保证立法的良善性，保证社会主义法治建设的正当性

　　文/韩大元

　　从1949年的《共同纲领》颁布算起，新中国法律体系的建设已经走过60年历程。60年来经验告诉我们，在社会发展中，一定要充分发挥法治的作用，构建起一套科学合理的社会主义法律体系，而在法律体系的构建与发展中，必须以宪法为基本出发点，维护宪法权威，充分发挥宪法作用。

　　宪法乃一国之本，是国家制度合法性的基础。如果宪法不能在国家生活中发挥至高无上的根本法作用，那么整个国家的根基就不稳固，国家的大厦也会岌岌可危。如果宪法不能在法律体系的建构和发展中发挥统率全局的最高法作用，那么国家的法律体系就会丧失合法性来源，法律体系的良善性也难以得到保证。

　　体系“形成”之后

　　从历史发展进程看，我国宪法和法律体系的发展与演变具有以下两个鲜明特征。

　　一是我国宪法和法律体系的发展和演变受政治现实的影响较为明显。

　　新中国建立后，我国政治现实的变化与发展大致可以分为三个阶段：第一个阶段是1949年至1954年的革命政权的建立和巩固时期；第二个阶段是1954年至1978年的社会主义建设时期；第三个阶段是1978年后的改革开放时期。与政治发展的三个历史时期相对应，我国宪法和法律体系的发展也具有鲜明的时代特征，在每一个政治发展阶段呈现出不同的发展特征，这也影响了不同时期法律体系的整体规划与建设。

　　二是在发展方向上，我国宪法和法律体系的发展逐渐由政治性、工具性作用向社会性、价值性作用转向。

　　在建国初期，宪法被视为“治国安邦的总章程”，是治理国家的一种工具，体现了党和国家的很多政策性目的，具有浓厚的工具色彩。同时，其他的部门法和相关立法也成为社会控制和管理的一种手段，具有鲜明的实用主义色彩。长期以来，在立法上我们没有充分的时间思考原理与体系化问题，有的时候忙于回应政策发展的需要。

　　1982年宪法颁布之后，学术界开始重视宪法的法律属性和价值属性，使宪法在国家权力的规范、分配和公民基本权利的保障上发挥着应有的作用。在此基础上建构的社会主义法律体系也逐渐顺应宪法的价值转变，开始侧重于法律所应有的社会规范作用，加强对公民权利的保障。

　　党的十五大开始提出要在2010年形成中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义法律体系的形成既是我国法治建设的宝贵成果，同时开启了一个新的历史阶段。但法律体系的“形成”不是结果，只是法治发展新阶段的开始。不管什么时候、由谁、以什么形式正式宣布“形成”，这一法律体系都处于发展与完善过程中。我们没有理由盲目乐观，更没有理由“骄傲”。从某种意义上说，宣布“形成”后的发展过程更为艰巨，遇到的挑战更多，需要有新的发展思路与战略。

　　基本思路与发展战略则是：进一步突出宪法作用，树立宪法权威，坚持社会主义宪政发展道路。

　　“根据宪法”果否

　　法律体系是指在宪法统率下，以各基本法为主要框架，由各种法律、法规共同组成的有机联系的整体。在法律体系的形成过程中，宪法发挥着立法依据作用，制定法律必须要以宪法为依据，必须从宪法中寻求合法性来源。其表现形式之一就是法律文本上“根据宪法，制定本法”的表述。

　　当然，“根据宪法”只是规范意义的表述，并不是实然意义上的事实关系。虽然写了“根据宪法”，但有些法律内容本身可能存在着与宪法不一致的部分。虽然内容设计上一致，但具体运作过程也可能出现脱节。

　　判断一部法律是否真正“根据宪法”时，要考虑法律理念、基本原则和具体内容是否符合宪法规范、宪法原则和宪法精神。

　　宪法既是一部内容严谨的规范体系，也蕴含了丰富的价值理念，其中核心就是规范权力运行、保障基本人权，宪法本质上是保障人权之法。普通法律也应遵循这一价值理念，方可保证立法的良善性，保证社会主义法治建设的正当性。

　　宪法基本原则是宪法精神的具体表现。我国宪法中规定的人民主权原则、基本人权原则和法治原则都已经内化为法治建设的灵魂，它对我们的法治建设发挥指导作用。因此，在审查普通法律的合宪性问题上，除了要看普通法律的立法精神是否有违于人权保障之原理外，还要审查其内容是否有违于宪法的基本原则。

　　宪法精神与宪法原则都是比较抽象和原则性的东西，在具体的宪政实践中不容易把握。而宪法条文都是比较现实而具体的规定，宪法的权威和价值最主要的就体现为对宪法文本的尊重和遵守上。所以，如果普通法律出现明显违反宪法文本规定的条款，无论其是“良性违宪”还是“恶性违宪”，都要坚守宪法的最高性原则，认定其违宪无效。如果以“改革”名义，突破宪法文本规定的基本底线，无论这种“改革”具有多大的“合理性”，最终会牺牲法治价值，损害法治权威。

　　全国人大主导

　　立法首先要厘清立法主体与立法权限。

　　全国人大及其常委会经常并称最高立法机关，从我国宪法和立法法的文本规定以及宪政基本原理来看，全国人大与全国人大常委会并非同一的立法机关，二者的宪政基础、宪法地位、宪法职权和立法程序都是不同的。

　　根据宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会都有国家立法权，其中全国人大具有制定基本法律的权力，全国人大常委会具有制定非基本法律的权力。尽管有此明确规定，但在实践中，具体法律制定主体的确定存在着一定的随意性。

　　比如去年12月由全国人大常委会通过的侵权责任法，便面临着这样的宪法争议。侵权责任法是否属于宪法第62条第3项所规定的“民事的基本法律”？如果是基本法律，是否应该由全国人大制定？如果理解为非基本的民事法律，能否作为未来编纂的民法典的组成部分？而民法典的基本制度显然属于民事的基本法律，必须由全国人大通过。如果侵权责任法成为未来民法典的独立一编，全国人大是否还要重新通过一次？

　　要保证法律体系的统一性，这些事关立法权的根本性问题就不能不慎重考虑。在立法实践中，必须严格界定清楚基本法律制定权的内涵和外延，坚持由全国人大行使基本法律制定权的宪法原则，防止基本法律制定权的形式化。在法律体系的建构中，必须坚持全国人大的立法主导地位，严格按照宪法的规定对全国人大与全国人大常委会的职权进行划分。

　　依宪平衡体系

　　我国法律体系主要由七个法律部门构成：宪法及宪法“相关法”，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。各个法律部门的发展很不平衡。根据2008年2月发布的《中国的法治建设》白皮书，截至当时的229件法律中，行政法最多，79部，占三分之一多；其次是经济法，有54件，而社会法较少，只有17件。

　　从立法内容看，我国法律体系的结构也是不平衡的。根据立法体现的内容，可以大致划分为经济性立法、政治性立法、文化性立法、社会性立法等不同类型。多年来，经济性立法居绝对主导的地位，占据国家立法半壁江山。与此相对，文化建设立法和社会建设立法相对数量较少，二者总和才仅仅占据了整个法律体系的15%左右。

　　在法律体系的建构过程中，需要采取一种综合的社会发展观，要保持法律体系的平衡发展。要继续强化宪法在法律体系中的基础地位，积极发挥宪法的协调功能，使原来偏重经济立法转向政治、经济、文化、社会立法并重的格局。

　　从人权保障原则角度来看，宪法必须关注权利，关注民生，因而要加大社会和政治领域立法的力度。20世纪90年代以后，随着改革逐渐进入深水区，贫富分化、“三农”问题、下岗失业、劳资冲突、教育乱收费、看病难与看病贵、食品及药品安全、生产事故等一系列“社会病”开始显现，社会立法的缺失渐渐成为构建和谐社会的制度瓶颈。

　　近年来，劳动合同法等多部重要社会法相继出台，显示立法机关已切实加强社会领域立法，补平这一短板的进程尚待持续。

　　政治性立法虽然数量不少，但仍然是整个法律体系中比较薄弱的一个环节。当经济发展到一定程度时，如何合理地解决私权与公权之间的冲突是值得高度关注的社会问题。政治参与途径的多元化与政治利益冲突的加剧，客观上推进政治生活的法律化。

　　目前，调整政治利益冲突的法律体系仍然不能适应现实发展的需求，需要以理性、开放与宽容的姿态合理确定政治性立法的功能与体系，加快立法、修改法律的工作。目前，结社、新闻出版、紧急状态、政党等方向尚无国家法律规范。集会游行示威法、刑事诉讼法、行政诉讼法、民族区域自治法等也需要加快修改。

　　特别是，需要尽快改变以行政法规的形式调整公民基本权利的立法模式，对涉及公民基本权利的事项要坚持法律保留原则，减少法律与行政法规的冲突，事先预防法律冲突给公民生命、财产与安全所带来的侵害。

　　转向“解释时代”

　　目前，我国法律体系已基本形成，大规模的国家立法不再是建构法律体系的最重要方式，中国社会从“立法时代”正在向“解释时代”转型。相对于频繁的法律修改，发展法律解释更加具有技术性和可操作性，能够保持法律的稳定性与适应性。当前更重要的问题是法律实施机制的完善。

　　法律实施机制的完善包括两种情形：一是通过修改的方式完善已有法律。比如，2004年尊重和保障人权成为一项宪法原则后，各项法律、法规、地方性法规、政府规章等，均应当与修改后的宪法保持一致，及时补充修改完善。

　　二是通过解释的方式完善已有法律。修改法律固然具有方便、便利、快捷的特点，但频繁修改会损害法律的稳定性和法制的权威。相比较而言，法律解释是完善法律的一种更为重要的途径。

　　与法律解释相对应的是宪法解释。当前，我国正处于社会转型时期，在这个特殊而又关键的时期，宪法解释对于宪法实施发挥着不可替代的作用：有助于多元价值的协调与平衡；有助于解决社会生活中可能出现的冲突；有助于形成社会共同体意识与共识，建立社会的核心价值体系，为形成社会最低限度的价值体系提供条件；有助于在全社会普及宪法知识，推动宪法规范的社会化；有助于合理地确定个人利益与公共利益的界限等。

　　为了维护宪法的尊严，保障社会主义法制的统一，规范宪法解释的活动，有必要制定一部专门的宪法解释程序法。该法可使宪法解释的各个环节具体化，使宪法解释有法可依，保证宪法解释的规范性与科学性。

　　尽管学界对我国宪政体制下能否启动宪法解释有不同看法，但在建立宪法解释与宪法修改并重的宪法运行机制问题上，宪法学界的认识是基本一致的。经过近几年的宪法解释理论研究，理论上已经初步建立了宪法解释的基本范畴、方法论体系，可以为宪法解释的实践提供必要的理论支持。

　　强化违宪审查

　　自现行宪法颁布实施以来，经过四次修改，宪法日益适应社会生活，尊重宪法开始成为国家生活的基本价值观，但总体上看，宪法权威还没有完全树立。宪法实施效果差一直是困扰我国宪政实践的一大难题，也是公众最关注的社会问题之一。

　　据2007年中国人民大学宪政与行政法治研究中心“公民宪法意识”课题组进行的问卷调查，45%的受访者认为我国宪法的实施效果“差”和“比较差”，这表明我国宪法的文本规定和现实之间还存在着较大的差距。

　　另外，我国的立法体制是多元立法制，不仅全国人大具有立法权，全国人大常委会、国务院、地方人大常委会等也在不同层级上享有立法权，立法主体的增多容易造成法律体系内部的不一致。

　　维护宪法尊严，保障法律体系统一，需要建立切实有效的宪法监督机制或者说违宪审查机制。历史的经验告诉我们，没有实效性的违宪审查制度，法律体系的发展就会失去制度保障。从全面实施依法治国的基本方略的需要看，必须强化中国特色违宪审查制度。

　　我国宪法将人民代表大会制度确立为根本政治制度，在这一制度基础上，我国已初步形成了具有中国特色的社会主义违宪审查制度。强化违宪审查制度，首先应在现有制度框架内充分发挥制度资源。立法法和《法规备案审查工作程序》对有权启动的主体向全国人大常委会启动违宪审查以后的审查程序作了一些规定，这为我国违宪审查制度的建立积累了制度基础。

　　但是也要看到，立法法和《法规备案审查工作程序》仅仅规定了依申请启动违宪审查的程序，没有规定对交付备案的法规进行主动审查的程序，并且没有对申请的受理程序、审查组织、审查程序和审查后的效力等作出具体规定。

　　在违宪审查的启动主体上，立法法和《法规备案审查工作程序》规定了较为广泛的启动主体范围，包括任何公民个人都有权启动违宪审查，可以说几乎涵盖了所有的社会主体，但是，是否要对公民申请人作出答复进而如何答复等问题，却没有规定。规定任何公民都有违宪审查请求权的初衷是为了保障个人权利，但从制度的实际运行来看，不设置任何条件的违宪审查请求反倒会使违宪审查机关怠于履行职责。

　　在违宪审查的对象上，宪法和立法法确定的违宪审查对象为行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例三类，而国家机关依据法律所实施的行为仅仅为违法审查的对象，无法直接根据宪法进行审查。至于法律和司法解释是否接受违宪审查，立法法并未作出具体规定。

　　全国人大和全国人大常委会是我国的违宪审查机关，全国人大常委会行使的违宪审查权具有经常性、权威性与现实性。但实践中，全国人大每年仅召开一次会议，每次会议只有十余天，而所需讨论和决定的事项问题比较多，客观上不可能从事具体的违宪审查工作。而全国人大常委会尽管每两个月就召开一次会议，并且还有委员长会议，但由于面临着巨大的立法任务压力和法律实施的监督检查工作，也不可能有充足的时间和精力进行违宪审查的判断。全国人大常委会法工委内设的法规备案审查室仍然是“神秘的”色彩，它也没有充分担负起人们期望的违宪审查重任。

　　为成立一个专门的违宪审查机关，宪法学界呼吁了30多年。笔者认为，在全国人大之下成立宪法监督委员会是具有可行性和现实操作性的方案。宪法监督委员会直接隶属于全国人大，对全国人大及其常委会负责，具有相对的独立性，专司违宪审查事宜，使违宪审查成为专业性、经常性的活动。□(作者为中国人民大学法学院院长、教授、中国法学会宪法学研究会会长)