《瞭望》文章：财税立法八建议

　　适时制定中央财政与地方财政关系法，抓紧制定财政转移支付法

　　文/俞光远

　　改革开放以来，围绕财税体制改革，我国的财税法制建设大致经历了有计划的商品经济时期、向社会主义市场经济体制转轨时期、构建社会主义公共财政框架时期三个发展阶段，取得了以下几个方面的主要成就：

　　一是财税法制建设紧密围绕财税改革深入开展，起到为改革开放保驾护航的重要作用；二是基本建立社会主义财税法律体系框架，促进依法理财、依法治税；三是加快构建社会主义公共财政框架，促进财政职能由生产型转向公共服务型；四是按照国际税制改革“简税制、宽税基、低税率、严征管”的发展趋势，促进我国税制结构的改革和优化。

　　据不完全统计，全国人民代表大会及其常委会制定了财税方面的法律和有关法律问题的决定20多件，国务院制定了财税方面的行政法规60多件，省级人民代表大会制定了地方性法规1000多件，基本形成了适应社会主义市场经济体制要求，以宪法为统率，以财税法律为主体，以相当数量的财税行政法规和地方性法规为辅助的财税法律体系框架。

　　财税法律法规与其他法律法规相配合，在财政经济领域基本做到有法可依，不仅对于加快财政职能转变，加强财税宏观调控，增强公共服务功能，优化财税收支结构，促进社会经济可持续协调发展，有着非常重要的推动作用，而且对于促进依法理财、依法治税，从而加快依法治国、建设社会主义法治国家的进程，有着极其深远的意义。

　　我国财税立法虽然取得了很大进展，但与建立适应社会主义市场经济发展的财税法律体系还有一定差距，存在着一些不足和急待解决的问题，主要表现在以下几方面：

　　一是已经制定的财税法律太少(仅8部)，一些规范财税基本活动急需的重要法律尚未制定出台，适应社会主义市场经济发展要求的财税法律体系尚未形成；二是财税立法滞后于改革开放，立法级次和法律效力不高，绝大部分税种都还停留在行政法规上，不能适应形势发展的需要；三是财税立法缺乏科学合理的长远规划，立法分工不够明确，立法协调不够及时，立法进展不够理想；四是由于多方面的原因，大量财税法规成为财税法律制度的主体，加上一些法规质量不够理想，不仅给严格执法造成一定的困难，而且导致财税执法不力，成为违法乱纪严重的一个重要原因。

　　为此，当前及今后一段时期内，仍应加快财税法制建设、深化财税体制改革。下述主要建议，前四条关于财政方面，后四条关于税收方面。

　　适时制定中央财政与地方财政关系法，抓紧制定财政转移支付法

　　构建和谐社会，首先必须理顺政府间的分配关系，构建政府间和谐的财政关系。为此，要适时制定中央财政与地方财政关系法：一是按照集权和适当分权相结合的原则，合理划分中央政府与地方政府之间的事权和财政支出范围；二是按照财权、财力与事权相适应的原则，明确划分中央财政、地方财政与事权相匹配的财权、财力，理顺中央财政与地方财政的分配关系，确保各级财政正常履行相应职能的基本需要。

　　同时抓紧制定财政转移支付法(下文有专述)，在理顺分配关系的基础上，使中央财政和地方财政的分配关系规范化、法制化，为构建政府间和谐的财政关系奠定良好基础。

　　适时制定公共财政法、财政支出管理法

　　为优化公共资源配置，推动发展方式转变，一要制定公共财政法，从总体上贯彻落实科学发展观，构建公共财政框架，确定公共财政的适用范围、基本原则，坚持五个“统筹”发展，理顺财政分配关系，调整财政收支结构，促进财政职能转变，加强公共服务功能，优化公共资源配置，为转变发展方式创造有利条件，同时增强公共财政的法定性和透明度，促进依法理财和民主理财，加快和谐社会建设。

　　二要适时制定财政支出管理法，坚持全面协调可持续发展的科学理念，明确财政支出管理权限，规范支出的方向范围、原则要求，运用各种财税政策工具，加强宏观调控，调整支出结构，加大公共服务支出，严格支出监管，提高资金使用效益，推动发展方式转变；实行依靠科技进步和自主创新的财税倾斜政策，引导企业加快技术改造，提高技术水平和竞争能力，真正做到又好又快发展。

　　全面修改预算法，及时制定部门预算法、财政监督法

　　为推动市场经济发展，健全公共财政体制，一要全面修改预算法：正确处理效率与公平的关系，理顺预算分配关系，调整收支结构，加大对经济薄弱环节和贫困地区的投入，运用多种财税杠杆，加大对收入差异的调节，扭转收入差距扩大趋势；将预算改革成果用法律形式固定下来，精简预算级次，提高预算效能，加强人大对预算的审批监督，强化预算监管，提高资金使用效益；同时加大对社会公共服务的投入，使人民群众共享改革发展的成果。

　　二要及时制定部门预算法：将部门改革的成果用法律形式固定下来，明确部门预算的适应范围、原则要求，将预算内外收支综合起来，统一编制到部门预算中来，增强部门预算的完整性和科学性，严格人大对部门预算的审查批准，调节部门之间过大的收入差距，加强监督管理，增强部门预算的透明度，提高预算资金的使用效益。

　　三要及时制定财政监督法：明确监督的适用范围、基本原则，规范监督的实施主体、程序内容，加强财政监管，严格依法理财，强化财经法纪，规范财经秩序，堵塞收入流失，为构建和谐社会创造良好环境。

　　及时制定财政转移支付法、财政补贴法

　　规范完善财政转移支付制度，实现公共服务均等化是促进区域经济协调发展的重要手段。为此，一要尽快制定财政转移支付法：尽快改革目前的财政转移支付办法，以公共服务均等化为目标，将“基数法”改为“因数法”，并在此基础上及时制定财政转移支付法，促进财政转移支付的规范化、法制化；逐步扩大财政转移支付的规模，加大对中西部地区转移支付的力度，提高中央对地方一般性转移支付的比例，适当降低专项转移支付的比例，促进区域经济协调发展。

　　二要制定财政补贴法：改革财政补贴管理制度，划分财政补贴管理权限，规范财政补贴的方向范围、原则要求、方式方法和监督管理，调整优化财政补贴结构，加大对“三农”和中西部地区的补贴力度，严格补贴资金的监督管理，提高财政补贴资金的使用效益，促进构建和谐社会。

　　全面修改个人所得税法，制定遗产与赠与税法

　　为了尽快扭转收入差距扩大趋势，加大对收入分配不公的调节力度，目前应当重点制定和修改以下税收法律：一要全面修改个人所得税法，合理调整费用扣除标准、完善费用扣除办法，实行综合与分项相结合的个人所得税模式，将经常性的主要收入项目合并汇总计算，并课以超额累进税率征收，有效加大对高收入的调节力度，缓和个人收入分配不公。

　　二要制定遗产与赠与税法，开征遗产与赠与税，增强对继承人继承遗产而获个人所得的调节，同时防止被继承人生前通过赠与方式转移财产非法避税，作为个人所得税的重要补充，不仅加大对社会收入过大差距的调节，而且有效防止个人所得税的流失，尽快扭转收入差距扩大趋势。

　　适时制定资源税法、增值税法、环境保护税法

　　为转变发展方式，优化产业结构，有效利用资源，提高经济效益，保护生态环境，一要尽快制定资源税法，推进资源税改革，建立资源有偿使用制度，实行资源分类从价计征，促进资源节约利用和有效保护，提高资源的使用效益。

　　二要适时制定增值税法，推进增值税转型改革，在完善增值税转型试点办法的基础上，由生产型增值税转向消费型增值税，提高企业的有机构成，加快企业设备更新和技术升级，促进企业技术进步。

　　三要制定环境税法，开征环境税，促进生态环境保护，加快经济结构战略性调整，加快发展高新技术产业和现代服务业，建立资源有偿使用制度和生态补偿机制，促进资源节约型、环境友好型社会的建设。

　　适时制定社会保障税法

　　为了切实保障人民群众的基本生活，健全完善社会保障制度，要适时制定社会保障税法，开征社会保障税，以严格规范的税收征管办法取代社会保障费征集办法，切实保证社会保障基金的高效征收和稳定来源，促进社会保障制度的健全完善，保障社会保障资金的专款专用，严格社会保障资金的监督管理，促进社会保障资金的有效使用，确保人民群众的基本生活。

　　制定税收基本法，修改税收征收管理法

　　税收法制建设应体现科学发展观的要求，要向民生倾斜，使税收更好服务民生。为此，一要制定税收基本法(或税法通则)：明确规范税收立法、税收执法、税收司法的基本原则；明确税务主管部门的主要职责和权限、纳税人的基本权利和义务，规范税收征管的主要原则，理顺税收分配关系，促进以法治税。

　　二要修改税收征收管理法：按照精简效能、优化服务、有效监管的原则，改革税收征管制度，减轻纳税人的负担，最大限度地简化办税程序，税务机关尽可能地为纳税人提供便利，满足纳税人的需求，同时划清税收征管权限，规范征管程序，明确法律责任，以利于严格依法治税。□(作者为全国人大常委会预算工委法案室原主任、中国法学会财税法学研究会副会长)