■本刊记者  周  江

　　“改革最大的困难

　　不在技术，而在观念”   

　　《决策》：对县委权力进行“勘界”，制作县委权力流程图，会不会削弱县委权力，进而削弱党在基层的执政基础和执政能力？会不会有阻力？阻力来自哪里？

　　陈家刚：我认为不会削弱县委权力，不会削弱党在基层的执政基础和执政能力，反而可以使县级党委的权力更加规范化、法制化、正当化，使权力的运行具有合法性，运行得更为顺利。

　　县委权力中重大决策、推荐干部、监督等都是党和人民所赋予的，这是一个正常的权力。但是很长时间以来很多地方无限扩大了这种权力，这次的试点改革使权力回归到了正常的范畴之内，是权力正当化的一种复归。如果是削弱的话，也是削弱了不正当的权力，同时民众对基层执政能力的认可程度也得到了提高。

　　阻力肯定是有的，主要体现三个方面：首先是长期以来不断扩大权力所产生的一种思维惯性，很多县委的权力甚至超出了党纪规定，当要限制这种扩张的思维惯性就会变得很不习惯，也就会出现阻力。

　　其次是既得利益者，他们不愿意放弃。他们会赞同改革，会在会议上、书面上坚定地表示推进改革，但是在实际操作中不愿意放弃已经获得的利益。

　　最后是来自上一级部门的压力。当县一层级的权力公开透明了，上一层级从县级获得资源的渠道就会变小，上一层级也会感觉很不适应。

　　我们在推进改革的时候，要注意这三个方面的阻力，在选择政策、实施政策、调整政策的时候都应该更有针对性。

　　蔡霞：阻力肯定有。这次“确权勘界”给试点三地提出一道很好的问题，怎么理解党的领导？怎么理解执政？

　　阻力应该来自于三个方面：首先是观念，如果执政者观念没有改变肯定是改革的最大阻力。其次是利益，如果真正理清权力关系，按照民主政治方式进行执政，必然会使过去在高度集权中获利者的权力削弱。最后是顾虑，如果按照民主政治的方向行进，会不会失控？当手中没有硬性权力之后会不会失控？会不会架空？这些问号都是顾虑，会让改革者叫停改革。

　　改革最大的困难不在于技术性问题，而在于观念。一个是既得利益不愿意放弃，一个是思想观念不解放，不用民主政治的眼光来看待改革。

　　林喆：这次改革的方向要把权力限制在一个框架里，县委的权力不能随意扩大，在权力运行的过程中设立一系列制约机制。我们要建立法治政府，法治政府一个很重要的特点是有限政府，有限政府的权力是有限的，他必须依法进行，不是由人的意志所决定的。唯有这样才可以避免权力的任意扩大化，最后变异为长官意志的工具。

　　“用制度管人、制度

　　管事、制度管权”

　　《决策》：在现有的人事决策程序中，缺少一种防止一把手将个人意图转化为集体意见的制度性安排。您认为这次试点改革如何破解这一顽症？

　　蔡霞：提名怎么提非常重要。初始提名权应该与群众推荐权结合起来，与党政职位空缺和社会公开招考招录联系起来。这样就形成一个多方位的提名权，不会出现垄断现象。

　　提名之后的考察非常重要，有些组织部门考察会揣摩领导意图，领导想用的人，组织部门考察后就说他的好话，不想用就另当别论。

　　考察应该不受提名的干扰和影响，应该给组织部门和人事部门一个相对独立的环境。考察既要对上负责，最后的结论也要向被考察者、党员及群众公开，以此证明考察结果站得住脚，只有这样才能限制领导干部个人意图的介入。

　　应该把党管干部的原则变成党管干部的制度和程序，在这个程序中恪守公开、公平、公正、竞争。“三公一竞”做到了，才能保障防止“一把手”用人腐败。

　　我们要达成一个基本的共识：党管干部的原则要坚持、党管干部的方式要改变。从管“人头”到用“制度”，用制度管人、制度管事、制度管权。

　　林喆：我们一定要坚持“一把手”也只有一票，但现实的情况是“一把手”能带动整个班子形成某种共识，“一把手”的一票实际是整票。

　　为了防止这种情况一定要加强党内民主，要让普通党员和领导班子中的每个成员发出声音。在选拔干部的过程中应该有党代表来参会旁听，这种“旁听”本身就是一种监督。上级机关也应该派人来旁听，旁听者不应该发言，上级领导干部旁听时不应该作诱导性发言，出现保驾护航的行为。

　　除此之外，在用人制度上，我认为当推荐了某位干部，不仅要公示被提名者，还要公示提名他的人有谁，这样会产生群众的监督力量，一些隐性的关系会暴露出来。公示是将最后的决定权与否决权交到群众手上，如果群众有意见，就不能使用这个干部，这就是一种制约机制。个人的意志应该由集体来制约，领导班子集体的决议应该由群众来制约，只有这样决策才可以体现出科学，严密和可操作性。

　　任建明：我们现在的体制造成了伯乐相马的情况，党管干部是一个大原则，但是最后操作下来就是党委决定干部的任命，甚至是书记一个人决定。

　　我认为破解这一顽症的办法是需要一个竞争性的规则，例如仇和当年在宿迁的公推公选。公开选拔领导干部的方式应该无论系统内外都可以参与，变成一种更大范围的竞争。   在我的研究中曾经做过从“酝酿制”到“票决制”用人腐败风险的比较。经过数据分析从“酝酿制”到“票决制”风险已经大大的降低，但不会得到根本的解决，还是需要一个完善竞争规则。即便“票决制”已经是中央精神的要求，但是在县一级党委的执行情况并不乐观，我认为中纪委、中组部应该成立调查组对全国2800多个县的执行情况进行调查。

　　双管齐下，上下联动

　　《决策》：成安县、睢宁县、武侯区的改革是否具有普适性？在推广过程中需要注意什么？对中国未来的改革将起到什么作用？

　　蔡霞：改革的方向值得肯定，改革的具体做法可以根据各地实际情况探索，而不是采用一种规定模式。

　　但是自选动作一定要注意推广过程中的科学性和制度权威，以制度规范权力，以制度权威规范民主权利。要注重改革的整体性，相关环节的配套，不易推得过急、过快、过大，而在于选择试点扎扎实实深入去做，将学术理论的成果，和实践的改革紧密结合。

　　陈家刚：“公开透明”的改革原则具有普适性，但是改革的具体措施应该根据各地的具体情况来设置机制和程序。中国疆域辽阔，行政机构多样化，地区的差异化比较大，复杂性比较多，每个地区面对的情况都不一样。

　　一个地区的改革无论大和小都非常有意义，尽管学界会批评地方政府，但是他们的工作非常辛苦，能做一点改革非常不容易。

　　在推广过程中，如果每一个县都能进行一些改革，进行一些创新，进一步推进权力运行的规范化，这样的举动将对中国整体的民主进程、法制进程起到深远的意义。

　　任建明：在推广过程中方向是对的，但是改革需要渐进。在决策权公开上可以先向党代表公开，再向全体党员公开，最后向社会公开，不需要一步到位，这样双方都有一个适应的过程。

　　我们需要注意的是，不仅仅要针对“一把手”进行严格的“确权勘界”，副职腐败问题也非常严重，北京市副市长刘志华、苏州市副市长姜人杰都是很好的典型。

　　副职腐败现象是因为我们现在形成的体制是：副职分管的领域他说了算，形成了一种小垄断。副职可以拥有决策的建议权，但要将建议拿到县委的会议上去决定，这样的机制才能避免垄断与腐败。

　　三个试点地区在“边界的清晰与运作的公开”方面哪怕很小的一点进步，都是积极的探索，都应该值得肯定。

　　《决策》：改革者往往是孤独的，有时甚至需要付出代价。当年风靡一时的10大改革明星，如今近半赋闲。您如何看待这种现象？

　　蔡霞：从高层来说，有责任对改革者宽容、支持、引导。从社会来说，要给改革者一个时间，不要急于去评论他。社会应该给改革者一个宽松环境，一个充分的时间过程，默默支持，而不要大张旗鼓去关注。

　　改革要有紧迫感，改革的进度与社会矛盾激化在进行赛跑。改革如果走在矛盾前面，就处在主动地位，给解决矛盾提供了空间。如果矛盾激化走在前面，改革环境会越来越不轻松，改革的回旋余地会非常小。

　　陈家刚：经常在外调研，我的感受很深刻，改革对社会和国家都是有益的，但是对于个人也许要付出代价。

　　改革者首先要冒政治风险，这种政治风险是有区别的。改革是自主创新，还是按照上级的意图改革创新？是落实上级的试点决策，还是在没有上级的支持下自己改革？这两种改革不一样，按照上级意图去改革风险要小，自己搞改革风险要大。

　　改革成功了，但出现的情况也许是改革者要一直留在原地，没有升迁的机会。如果改革者被提拔，但他曾经所在地方的改革也许要半途而废。

　　《决策》：您曾说过“基层民主向上发展，已经并且仍将遭遇制度上的瓶颈，下动上不动，越改越被动。这就需要更高层的改革，需要自上而下的推动力量，需要实现由核心向外围推进民主。”对于这次的试点，您的观点是什么？

　　陈家刚：“上动下不动，不动也得动；下动上不动，越改越被动”是我在地方调研时听到的一句话，也可视为基层改革者的心声。

　　我们不能光强调从下而上，还要强调从上而下。我认为中国的民主建设不是从上到下，或者是从下而上，肯定是双管齐下，在同一个时间内进行，互相配合。自下而上的改革会遇到很大的困难，需要上一级的支持。

　　这次的试点改革可以让我们看到希望，因为一旦地方的成功经验上升为党的决策的时候，对于推动整体的改革是非常有意义的。

　　改革需要的是双管齐下，双管齐下的前提是试点成功之后总结和提炼出一些基本的经验。如果这三个地方取得了成功的经验并被很好的归纳、总结和提炼，就会有可能上升为党和国家的重要决策，在全国各地推广开来。

　　如果不上升到国家制度层面，别的地区模仿和学习是有限的，有些甚至不愿意学习，毕竟改革是“革自己的命”。

　　试点不是一个短期行为，试点有可能需要一年、两年、三年甚至更长，试点一年观察到的情况与试点两年、三年都是不一样的。改革需要形成一种常态化的工作的制度、机制和程序，只有这样才能可以被提炼为国家层面的制度。