厘清政府市场和社会边界是深化改革中枢环节
厘清政府、市场和社会边界
厘清政府、市场和社会边界，是中国全面深化改革的中枢环节
文/宋世明
十八届三中全会对中国全面深化改革作出了总体部署，中国的体制改革空间得以扩容。即全面深化五项改革，全力保障五个建设，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设是五位一体的；深化经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革，也是五位一体的；国家治理体系也应是五位一体构成的制度体系。唯此，“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型”的要求，才能够实现。
针对目前全面深化改革所面临的现实问题，五位一体的改革与建设亦有侧重。公报中部署经济体制改革有6段，部署政治体制改革的有3段，部署文化体制改革的有1段，部署社会体制改革的有2段，部署生态文明体制改革的有1段。部署经济体制改革的篇幅几乎相当于部署其余四项改革篇幅的总和，部署社会体制改革的篇幅则紧跟其后。
在五个建设中，以经济建设为中心；在五项改革中，“发挥经济体制改革牵引作用”，社会体制改革举足轻重。经济体制改革的使命在于“做大蛋糕”，社会体制改革的使命在于“分好蛋糕”；前者着力于提高效率，后者着力于促进公平；前者关注经济主体，后者更关注社会组织；前者关注厘清政府与市场之间的边界，后者则关注厘清政府与社会之间的边界。
由此，厘清政府、市场和社会的边界，已成全面深化改革的中枢环节。
寻找政府与市场边界的中国路径
全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而要处理好政府和市场的关系，寻找两者的边界，是最基础的一步。
与西方国家划分政府与市场边界的探索相比，中国有其自身特点。最为突出的是，从政府在资源配置中发挥决定性作用，到“市场在资源配置中起决定性作用”，是中国划分政府与市场边界的起点与终点。这一点与西方绝然不同。我们是伴随着从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程，探索政府与市场边界的。
从改革开放之初的政府在资源配置中发挥决定性作用，到1992年十四大“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到2002年十六大“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，到2007年十七大“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到2013年十八届三中全会明确的“使市场在资源配置中起决定性作用”，其脉络清晰可见。
使市场在资源配置中起决定性作用，是现阶段厘清政府与市场边界的内在驱动力。经过35年的改革，市场在资源配置中已经发挥了很大作用，但还没有发挥决定性作用。具体表现为，一是，基本经济制度的实现形式以及发挥国有经济主导作用的方式，都有待于进一步探索，民营资本所面临的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”情况始终没有真正突破。
二是，资本、土地等要素市场仍然是双轨制，价格在资源配置中的作用发挥不够，政府干预过多和监管不到位的问题并存。
三是，宏观调控方式有待改善，近年来通过直接干预价格实施宏观调控的现象比较明显。
四是，事权和支出责任相适应的财税体制没有建立起来。坦率地讲，地方政府不是不想建设服务型政府，而是事权与财力相脱节使然。有人将各级政府的财力状况作了形象比喻：“中央喜气洋洋，省级满满当当，市里勉勉强强，县乡哭爹叫娘”。地方政府事权大、财力小，容易引发政府越界“自谋财路”的持续冲动。
五是，城乡二元结构阻碍了城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。比如，城市里的房子可以卖给农民，农民宅基地上建的房子却不能卖给城里人。
为此，十八届三中全会提出了有针对性的改革部署。其一，进一步明确了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”。“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，提出“完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展”。
其二，明确“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，加快形成“商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系”，“建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系”。
其三，建立“科学的宏观调控，有效的政府治理”。“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。”
其四，建立“科学的财税体制”。明确事权，适度加强中央事权与支出责任，“建立现代财政制度”。“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。
其五，健全城乡发展一体化的体制机制。“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。
政府创造环境市场创造财富
需要正视的是，要厘清政府与市场的边界，实践中的困难源于传统经济发展方式的惯性与顽固性。
长期以来，相比于消费拉动、外贸驱动，政府直接投资推动是经济发展方式的主色调。甚至有观点认为，政府实际上是“经济建设型政府”、“地方政府已经公司化”。我们承认惯性是巨大的，但也坚信这种惯性是可以扭转的。因为这种发展方式的消极作用已经充分暴露，到了难以为继的地步。厘清政府与市场边界的时间窗口已经出现，时机已经成熟。
在具体操作中，转变政府的经济职能，是划分政府与市场边界的起点，全面转变政府职能是划分政府与市场边界的终点。1978～2002年，转变政府经济职能是重点；2002年十六大以来，开始全面转变政府职能。
1978年十一届三中全会提出，要转变政府的经济职能和经济管理方式，各级政府要按经济规律办事，重视价值规律的作用。1987年十三大提出了“转变政府职能”改革任务，并明确指出，社会主义商品经济的发展离不开市场的发育和完善，要加快建立和培育社会主义市场体系。
1992年十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，同时也明确了“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。1997年十五大强调“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系”，并将政府宏观调控的任务明确为“保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长”。
2002年十六大提出，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。2007年十七大提出，以科学发展观为指导“建设服务型政府”，“减少政府对微观经济运行的干预”。2008年十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确定了到2020年政府职能转变的总体方向，“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。
2012年十八大提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。据此，可以通俗地将政府与市场的边界形象地概括为“政府创造环境，市场创造财富”。
厘清政府与市场边界的实质，是划定政府职能边界。深入研究十八届三中全会有关论述，我们可以暂且将政府职能概括为以下五项：建设法治政府，维护社会公平正义(政治职能)；科学宏观调控，维护宏观经济稳定(经济调节职能)；加强市场监管，维护市场秩序(市场监管职能)；改进社会治理，确保社会安定有序和富有生机活力(社会治理职能)；加强和优化公共服务，实现发展成果更多更公平惠及全体人民(公共服务职能)。
由此，以行政管理体制改革和全面转变政府职能，促进和配合经济体制改革的基本路径已十分清晰。
政府治理与社会治理
十八届三中全会提出，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。同时，全会要求创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式，激发社会组织活力。
这是继厘清政府与市场边界后，再次提出政府与社会边界的问题，使政府治理和社会治理共同发展、相得益彰。
社会组织由社会人构成，主要填补市场和政府双失灵造成的公共产品空缺。社会性与自主性是社会组织的本质属性。政府与社会组织既可能冲突，又可能协作。社会组织对政府起着敦促和监督作用，促使政府对公众和社会的各种需求负责；反之，政府对社会组织实施监管，使之符合公共利益。
与此同时，社会组织属于“社会性基础性设施”，是政府的伙伴，可以帮助政府治理社会，承担政府支持的公共服务工作。长久的维稳力量来自社会自身。因此，政府与社会组织可以形成拾遗补缺、服务替代、协同增效三种协作关系。
在两者的关系中，社会组织是政府的伙伴，不是政府的伙计；是政府购买公共服务的潜在卖家，不是政府的执行机构。拥有行政权力的社会组织容易演变为“二政府”，而没有自主性的社会组织则容易成为政府附属物。
在高度计划经济体制下，政府将行政权力伸向社会的每一个角落，包揽社会、吸纳社会，基本上与社会融为一体。而改革开放以来的行政体制改革，开启、加速了社会体制改革的进程。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，因此应更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。让人民群众依法通过社会组织进行自律管理、自我服务并参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力。
然而，目前我国存在社会组织培育发展不足与规范管理不够的双重问题，且许多社会组织行政化倾向明显。在美国每197人中就有一个社会组织，印度每400人中有一个社会组织；而在中国，每2967人中才有一个社会组织。从42个国家的数据分析来看，社会组织支出占GDP的平均比重为4.7%，中国内地为0.3%。
2013年3月的《国务院机构改革和职能转变方案》提出了“改革社会组织管理制度”的部署。逐步推动行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类社会组织。成立这些社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管部门审查同意。
在此基础上，十八届三中全会又围绕“创新社会治理”这一全新命题，进行了全新的部署。“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”
中国行政体制改革的基本发展态势是，从全能主义公共行政转向政府与社会协同共治的公共管理。厘清政府与社会边界是“前因”，政府与社会协同共治是“后果”；“政府治理”是前因，“社会治理”是后果。“政府治理”与“社会治理”的叠加、共振、共鸣就是政府与社会的协同共治，即政府与社会之间应协商、协调、协作、协同。
政府应坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。社会组织也要自律、自立、自强，增强公信力。简言之，“政府对社会组织要放活，社会组织自己要争气”，这样才能消除各方疑虑，共同奏响政府与社会协同共治的宏伟篇章。□
(作者单位：国家行政学院)
