财税改革“支出责任”明晰路径
财税改革“支出责任”明晰路径
作为国家治理“基础”和“重要支柱”，在全面深化改革中准确定位财税进一步改革方向，建立现代财政制度，事关国家长治久安
文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵 实习生陈迪
“现在主要问题是事权的划分，这既是一个经济问题，又是一个政治问题。按照我们过去的惯性理解，即使划分为中央事权，到各个部门以后，中央事权也是靠地方贯彻的。事权怎样划清楚需要一系列体制机制的推进和变革。”对于十八届三中全会对财政改革的表述，国家发展改革委经济体制与管理研究所所长聂高民表示，三中全会中提及的“明确事权”是未来工作中尤需突破的关键点。
“财政不只是收钱、花钱那么简单，它是国家治理的重心。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希告诉本刊记者，希望财政改革能发挥牵一发而动全身的改革杠杆效应，推动全方位的改革。
现在，一系列关于财税改革的部署，究竟传递出了哪些信号？在新的阶段，赋予财政更为明确的定位体现出了怎样的思路变化？现代财政制度有何具体特征？两个积极性如何调动？多位专家从不同的视角进行了解读。
从国家治理高度定位财政
“首先就强调了财政是国家治理的基础和重要支柱，这对财政的认识达到了新的高度，对财政职能有了新的定位。”刘尚希表示，过去对财政的理解都是从经济的视角来定位，“现在如此强调财政的重要性，以前没有过。这也进一步凸显了财政的综合性作用。”
国家行政学院经济学部主任张占斌也认为，财税体制在宏观调控、调整收入分配结构、供给公共产品等方面都起着主导作用，把财政作为国家治理的基础和重要支柱，目的在于保障权力更好地运行。国务院发展研究中心研究员张立群向本刊记者揭开了另一层深意，“事实上，政府职能的转变离不开财税制度的改革。”
不仅如此，三中全会还提出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。刘尚希表示，这实际上强调了财政在效率提高和公平提升中的重要作用，对未来的财政改革提出了明确的方向和要求，同时也意味着政府要改革自身，简政放权，更好地让市场发挥作用。
刘尚希进一步分析说，对财政职能作用的这一表述，实际蕴含了两层意思：
一是在促进资源优化配置提高效率方面，财政要发挥作用，另外在社会公平方面财政也要发挥作用，“财政就像一根扁担，一头挑着效率，一头挑着公平，得把这两者有机结合起来”，在此基础上成为促进国家长治久安的制度保障。
二是制度保障本身具有深刻含义，即已经不同于以往的财力保障，而是强调财政要发挥制度保障作用，对财政的运行提出了更高的要求。
向着现代财政制度迈进
“关于财税体制改革，我觉得最主要的亮点之一是要依法规范财政制度。”张立群表示，完善立法中应包括事权的划分、税制的确立、税负的水平等都要通过立法的形式，使其形成一种比较稳定、透明的形态。这是现代财政制度建设的一个着力点。
刘尚希同样认为，强调完善立法，把依法理财摆在了一个更加突出的位置，反映出了改革的重要性和紧迫性，“法治是现代财政制度的一个基本特征，因此这是建立新的财政制度的一项基本内容，也是现代财政制度建立起来的一个标志。”
“建立透明预算，也是现代财政制度的重要组成部分。”刘尚希分析指出，实现透明的前提是全口径预算的实现。“现在我们说提高预算的透明度、公开性，提高到什么程度才算透明？透明预算就是明确的方向。我们要尽快做到这一步。”
除此之外，稳定税负的要求也为学者所乐道。“这是第一次提到了稳定税负，这给老百姓吃了个定心丸。国家的钱袋子不是越大越好，财政收入的增长、税收收入的增长并不是越快越多越好。”刘尚希说。
具体的含义则是要求税收的增长和经济的增长要保持同步。聂高民指出，自分税制改革以来，财政收入占GDP的比重逐渐增高。现在的改革倾向是要增强经济的活力，增强市场主体的活力，增强社会的活力，税负的总水平要相对维持在一个稳定的水平，不能继续爬升。
“稳定税负与当前推行的结构性减税是不是矛盾？”刘尚希对此表示，两者并不矛盾，结构性减税是积极财政政策的内容，同时结构性减税也是优化税制的重要举措。目前来看，结构性减税包括为中小企业减税、“营改增”带来的减税效应等。通过结构性减税，法定税负的降低，有利于激发市场主体活力，进而扩大税基、增加税源，实际上是放水养鱼，为了更长久的税负稳定。
事权与支出责任相适应为落脚点
“要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”刘尚希认为，三中全会的这一表述是对财力与事权相匹配的具体化和升华。
他说，过去讲财力与事权，所提及的财力更多讲的是钱从哪里来，而支付责任讲得更多的是钱到哪里去，花钱干什么，要办什么事，要达到什么目标，所以支出责任的明晰界定实际上就是事与钱的结合，“没有事和钱的结合就谈不上责任，支出责任本身就包含了事和钱的匹配。”
“以后只要是讲到中央或者地方的支出责任，就已经明确了这个事该谁来干，或是谁来花这个钱办这个事。从这个角度理解，事权和支出责任相匹配能更好地达到事权和财力相匹配，这是完善财政体制一个更有效的抓手。”刘尚希表示。
至于三中全会提出的发挥中央和地方两个积极性，受访学者认为，关键在于地方财税体系的构建。刘尚希认为，“哪些税种配置给地方，在‘营改增’的背景下这成为一个需要尽快解决的问题。哪些税给地方不能按照现在的税种一个个去扒，碎片化的举措没法搞清楚哪些税给地方哪些税归中央，应根据目前阶段的实际情况确定一个配置的基本原则。”
针对以什么原则配置税基较为合适这一问题，“把以消费为税基的税种配置给地方比较合适。”刘尚希认为，以前将生产环节的税基配置给地方的较多，比如营业税、增值税等大多产生于生产环节，这样的税收配置给地方的导向是：为了增加税收，地方就得扩大生产，要扩大生产就得上项目，要上项目就得招商引资，这样一来地方的行为全引导到重视生产上去了。
“如果把地方税的税基放到消费上来，对地方政府的影响会产生另一种引导作用，地方就会重视消费，这有利于扩大内需战略的实现，也与调整需求结构的要求相吻合，与转变经济发展方式相吻合，与推进人的城镇化相吻合。”刘尚希说，城镇化涉及到人，涉及到农民变市民，由于消费多税收就多，这样就和城镇化形成了内在的有机联系。□
重构新型工农城乡关系
在城乡生产要素上消除体制性的差距障碍，在创新新型农业经营体系上实现“四化同步”的农业现代化
文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞
十八届三中全会提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。”
长期以来，城乡二元结构成为农村发展的主要掣肘。新世纪以来历年中央一号文件都在破解此发展难题上做出了具体改革推进工作，这一制约城乡发展一体化的“紧箍咒”在不断松动中已经出现了彻底解决的改革良机。
采访中，众多权威专家告诉本刊记者，十八届三中全会此番新阐释指明的全面改革城乡发展关系的方向，“实现城乡一体化发展，一方面要保证城乡要素资源的平等交换，尤其是农村土地资源的公平交易，消除城乡体制上造成的差距；另一方面，要加快构建和完善新型农业经营体系，为农业现代化提供全方位支撑。”
构建城乡资源公平配置新机制
作为农村和农民最重要的资产，农村集体土地和城市国有土地在交易市场上的不公平，是城乡二元结构的一个缩影。受访专家分析，要实现城乡一体化，首先要打破当前城乡二元体制的土地结构。
对此，十八届三中全会主要有两点涉及这一问题，其一是重申建立城乡统一的建设用地市场；其二是提出赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
在接受本刊记者采访时，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，长期以来，由于农村集体建设土地流转面临的诸多限制，导致集体建设用地在融资、变现方面都很难实现，大多有价无市。
由于农村集体资产的财产功能未能有效发挥，农民财产性收益微薄。目前，我国农民在收入来源中，财产性收入所占的比重刚刚超过3%。“没有赋予集体建设用地同等的权能，城乡很难形成一个融合的市场。”邹晓云说，“要使城乡市场融为一体，让集体建设用地有序合规流动，势必要解除对集体建设用地流动中的不合理限制。”
邹晓云进一步分析，在推进城乡一体化进程中，建立统一的城乡建设用地市场，必须在一个比较公平的框架内进行，需要在城乡之间、政府和农民之间、政府和城市居民之间达成新的利益格局和架构。其中，非常重要的一点是要为农民提供强大有效的制度保障体系。
具体而言，这一制度保障体系应该具备以下几点因素：其一，平等的交易主体；其二，公正的市场交易方式；其三，公开的信息发布机制；其四，公平的交易维护机制。
受访专家总结，目前，我国农户承包经营耕地超过12亿亩，全国农村集体资产总量超过2万亿元，用好用活这些资产和资源，使其转化成为资本，成为“会下蛋和能下蛋的母鸡”，既是农业农村经济的需要，也是保护农民和农村集体财产权利的要求。
“四化同步”是改革发展核心
受访专家表示，推进城乡一体化另外一个努力方向则是，进一步明确我国现代农业的特点和战略定位，为建设现代农业提供强大的政策支持。农业部产业政策与法规司司长张红宇对本刊表示，在“四化”中，农业是短腿、是短板，下一步促进城乡一体化发展，必须做到“四化同步”。
张红宇表示，传统农业无法有力支持城乡一体化发展，无法满足现代社会发展对农产品供给的要求，“我们不可以一方是现代工业、现代城镇，另一方是传统农业、落后农村。建设现代农业，是支撑现代城市、现代工业发展的必需。”
从这一角度而言，实际上城乡一体化发展是一种互惠互动关系，这也是此次公报提出“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”的原因所在。
在张红宇看来，目前农业的短板主要表现在三个方面：
一是农业劳动生产效率低。我国农业相对于工业来说，2012年，一个劳动力创造的农业增加值是2万元，工业是10万元，第三产业是8万元。也就是说，农业劳动生产率是工业的1/5、第三产业的1/4。
二是资源利用效率低。对于亩均产出，美国一亩地产出玉米700公斤，中国一亩地为380公斤。以色列1吨水生产3公斤粮食，中国1吨水只能生产1公斤粮食。
三是综合生产能力、抗风险能力和可持续发展能力不强。同样的灾难在发达国家和不发达国家对农业造成的后果是不一样的，对不发达国家农业的打击可能是毁灭性的，而对发达国家农业的打击可能是有限的。我国农业在抗风险能力等方面与发达国家差距很大。
要补齐这块“短板”，促进城乡一体化发展，中国农业科学院区域经济发展研究所所长秦富为本刊记者总结：其一，坚守耕地面积18亿亩、粮食播种面积16亿亩这两条红线；其二，继续稳定完善强农惠农支持政策，努力调动农民种粮积极性；其三，把建设10亿亩旱涝保收的高标准农田作为国家级大型项目，提高农业应对灾害能力；其四，高效利用科技进步的增产作用。□
