上海自贸区：改革开放最新试验田
上海自贸区：改革开放最新试验田
依靠制度创新而非优惠政策，是上海自贸试验区改革的最大特色。优惠政策总有用完的那一天，而体制机制创新的活力是无穷无尽的
文/《瞭望》新闻周刊记者 季明何欣荣姚玉洁
十八届三中全会指出，“要放宽投资准入，加快自由贸易区建设。”这让目前国内唯一的自由贸易区——中国(上海)自由贸易试验区，再度成为人们关注的焦点。
自9月29日正式挂牌成立以来，人头攒动的办事大厅，数倍于往年的新设立企业数，各地前来咨询的各界人士，陆续出台的改革举措……都让这片位于长江口的28平方公里土地成为了名副其实的热土。
被视为以开放促改革“第四波浪潮”代表作的上海自贸试验区，向外界展示了中国改革开放新的高度、广度与深度，成为世界观察中国下一步全面深化改革的重要窗口。
应势而生的自贸区
改革，由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。
上海自贸试验区的成立，正源自于全球经济格局的重构。随着WTO多边交涉陷入僵局，双边以及区域主义自贸区的蓬勃发展已然成为潮流。截至今年年初，全球范围已实施的自贸区达354个，虽然我国已签署并实施的自贸协定也有10个，但与美国、日本和韩国等重要贸易伙伴国之间尚未达成协议。应对国际经贸格局的大变化，对外开放需要新战略。
而在国内，以开放促改革，用倒逼机制推动发展活力，已被深圳和浦东的成功经验所证明，自贸试验区的设立，正是新形势下的他山之石。
从下面这张筹备时间表上，可以看到推出自贸试验区的迫切性——
2013年上半年，商务部和上海市成立联合推进工作小组，组织编制自贸试验区总体方案。此后，召开国家发改委等20多个部门参加的部际协调会，在深入研究并形成一致意见的基础上形成总体方案上报。7月3日，国务院常务会议审议并原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。8月17日，国务院批准设立中国(上海)自由贸易试验区。8月27日，中共中央政治局召开会议，听取了中国(上海)自由贸易试验区筹备工作的汇报。8月30日，全国人大常委会授权国务院，在自贸试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批。9月18日，国务院正式印发《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。9月29日，中国(上海)自由贸易试验区挂牌成立。
“能在这么短的时间内推出如此重大的改革举措，一方面是基于中央部委和上海长期的政策研究储备，另一方面更显示了全国上下对深化改革开放的共识和决心”，上海市社会科学院院长王战说。
在上海自贸试验区管委会副主任简大年看来，上海自贸试验区的成立，更是十八届三中全会公报精神的鲜活范本。他说，上海最初设想的自贸区主要是围绕促进跨国公司营运总部集聚和国际航运、贸易发展的，但中央的顶层设计显然在此基础上迈进了一大步，政府职能转变、金融制度改革、法制建设等都成为自贸试验区重要内容。充分体现了“改革胆子要大，步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”的三中全会精神。
总体方案要求，经过两至三年的改革试验，上海自贸试验区要力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。
自贸区新在哪里
仔细研读上海自贸试验区，从中不仅能体味到改革者的决心，更能把握新一轮改革开放的路径和方向。
上海市政府副秘书长、上海自贸试验区管委会常务副主任戴海波说，总体方案中所确定的大部分改革试点已经开始，中央十部委都出台了支持性意见，其中八部委方案已经公布，其他两部委的改革方向已经明确，操作细则也即将推出。从制度创新角度来说，上海自贸试验区重点在于投资管理制度、贸易监管制度、金融监管制度、综合监管制度等四大创新。
从上海自贸试验区一个多月来的实践来看，推动力度最大、成效最为显著的就是投资管理体制改革，其中最大亮点无疑是国内率先推出的首份负面清单。
9月30日，上海自贸试验区2013版负面清单正式对外公布并启动运作。本次负面清单包括了国民经济所有18个经济行业门类，涉及89个大类、419个中类和1069个小类，编制特别管理措施共190项，即约有17.8%的小类有特别管理措施。而在此之前，我国省级以上政府制定的关于外商投资的规范性文件多达17万件。
上海自贸试验区管委会负责人介绍，编制负面清单主要依据国家外商投资的法律法规、试验区总体方案、外商投资产业指导目录、国务院制定或批准的文件。负面清单的长短与对外开放程度没有直接的对应关系，负面清单长并不一定证明开放程度不高，对一个行业类别而言，按小类编制，具体措施展开得越细，则开放度就越大。如果按中类编制，虽然负面清单较短，但限制范围反而更大。
改革的效果立竿见影。负面清单管理模式变“潜规则”为“明规则”，对外商投资保留的限制措施逐一列明，对除列明限制措施以外的外商投资，取消股比限制、经营范围限制、投资者资质限制等准入条件，实行国民待遇，开放度和透明度前所未有。截至10月底，上海自贸试验区管委会网上办理外资新设29户，其中投资行业在负面清单以外实行备案的24户，在负面清单以内审批的5户，与负面清单设计时备案项目占比85%的预测目标非常接近。
许多看得见的改革正在上海自贸试验区发生：
——仅仅用了4个工作日，首批申报企业就拿到了营业执照。企业家方玉书在区内注册成立了从事保险第三方服务的外商独资企业“阿礼尔”，“负面清单管理模式、工商登记‘一口受理’模式、企业注册资本‘认缴制’，这些都为企业设立提供了很大便利。”方玉书说。
——在上海自贸试验区海关卡口，司机掏出一张提货通知单，将单证上的条形码对准车道上的扫描器，“嘀”的一声，卡口栏杆自动抬起，货车入区驶向仓库，全程只用了几秒钟时间。“以往进出这个区域，需要司机走8道程序，盖4个章。现在，只需提前10分钟发送提货申请，就可以直接从港区提箱装货、先行运货进区，预计物流成本可减少10%。”捷开依(上海)物流有限公司副总经理张耀婷说。
——作为首家获准筹建自贸试验区子公司的金融租赁公司，交银租赁董事长陈敏正在为其早日开业而开足马力。“自贸试验区提供的海外融资便利、税收等政策为金融租赁业插上了飞翔的翅膀，交银租赁计划在未来3年内实现机队‘双百架’的目标。”
——除了中外资银行第一时间抢滩自贸试验区，从事外资游戏游艺设备生产销售的百家合、从事海洋工程设计的艾摩珂、融资租赁兼营商业保理的利星行等纷纷落地，一批演出经纪、教育培训、医疗服务等领域的外资机构也在跟进洽谈；神华、五矿、中船等中国企业，正在考虑把自贸试验区作为其走向世界的“出海口”。
一系列大刀阔斧的改革不仅再造政府流程，更改变行政理念；而由事前监管到事中、事后监管的转变，人民币资本项目可兑换等自贸试验区下一步改革的重点突破口，更让人们充满新的期待。
依靠制度创新而不是优惠政策，是上海自贸试验区改革的最大特色。上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明说，创新驱动、转型发展，要求改革本身也必须转型。“优惠政策总有用完的那一天，而体制机制创新的活力是无穷无尽的。体制机制创新的能力，也是地方的软实力。”
自贸区能火多久
上海自贸试验区正式挂牌至今已经一个多月，来自全国各地的各种人群，每天像潮水一样涌向这里。
今天在上海自贸试验区中发生的画面，有些许陌生，又如此熟悉：33年前，人们扛着“蛇皮袋”、坐着绿皮车，从四面八方涌向一个名叫深圳的小渔村；23年前，上海浦东的芦苇荡再次被人们创业创新的激情漫卷；今天，对财富和美好生活的执著追求，激励着人们一次次突破桎梏，走向改革开放的新天地。
以时间为经，空间为纬，从深圳、浦东、入世直到今天的自贸试验区，几乎每隔十年改革开放就会有一次重大战略布局，在将对外开放推向更高起点的同时，彰显着中国一往无前改革的勇气和信念。
清华大学中国经济研究中心研究员常修泽认为，30多年来，中国已经出现了多波次的“开放倒逼改革”浪潮：第一波发生在上世纪80年代初期，其标志是深圳等经济特区的设立；第二波出现在上世纪90年代初期，其标志是上海浦东开发开放；第三波发生在本世纪初，以2001年中国加入世贸组织为标志；而现在，“第四波浪潮”的标志，就是建设中国(上海)自由贸易试验区。
曾经作为“浦东开发18勇士”亲身参与浦东开发开放的舒榕斌，如今已是上海外高桥集团总经理。他说，从中国(上海)自由贸易试验区这个名字上，亦可参出微妙意味——这是一片改革的试验田，与当年的深圳和浦东一样，没有现成经验可循，需要自己摸索探寻，拱破旧体制的坚冰，再向全国复制推广。顶层设计与基层创新相互交织，相互推动，这，正与中国30多年来的改革路径一脉相承。
刚刚度过满月的上海自贸试验区，目前还在不断完善优化之中。一方面，对已经明确的改革任务将进行跟踪评估，同时前瞻性研究下一步改革任务；另一方面，相关的法制保障还在进行之中，一些相关的法律法规还要进一步调整，新的适合自贸试验区的法律法规正在起草过程之中。
正如特区、沿海开放城市、国家级新区在中国改革开放历史上曾经扮演过的角色，上海自贸试验区的火，或许是一个阶段性现象，但它必将因成为我国推进改革和提高开放型经济水平的试验田，形成可复制、可推广的经验，而被记载为中国改革开放的又一座里程碑。□
开放关键在重建国际竞争新优势
回顾中国改革开放的历史，“以开放促改革”是其中最为典型的特征之一，也是“中国道路”的成功经验。对此，国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生在接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，面对新世纪以来尤其是国际金融危机后全球化进程深刻变动，这是应对全球变局的明智之举。
“危机前，美国在全球推动经济全球化，结果发现自己并非最大的赢家。于是当危机爆发后，便推出了TPP、TTIP等，其实质是要在全球建立一套涵盖货物贸易、服务贸易以及投资等诸多方面的‘高标准’经济规则。”张燕生直言，结果便是，无论喜欢与否，全球规则、格局和秩序都将迎来新变化，而谁不能适应这个全球变局，谁就有可能被边缘化。
因此，在他看来，当未来全球化的前景越来越不确定，所谓“开放促改革”，就是要利用全球变局再次倒逼推动国内改革。而且由于开放是高标准的，因此此轮改革也必然是高标准的。
对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉的观点更加令人印象深刻。在他看来，与此前虽相互影响、相互促进，但依然相对独立的状况不同，当前的改革与开放在很大程度上已经出现了融合，也即开放往往就意味着改革。
“因为当前的开放，边境措施，如关税已经越来越少了，多是国内措施的协调问题。”他告诉本刊记者，例如在TPP当中就涉及到了对国有企业的管理问题，此外还包括知识产权、环境标准等问题。
“过去的观点可能认为这些都是国内政策，属于国家主权，而不是开放的问题，但现在的情况变了。”他表示，在全球化背景下，当开放正越来越多涉及到边境内措施的时候，开放和改革很多时候已经是一回事。
“关键是‘加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势’。”按照专家们的观点，在对外开放范围和程度日益加深的当下，必须尽快转变政府职能，提高政府管理体制的效率和调控经济的能力；打破市场壁垒，形成充分竞争的市场体系，使企业主要依靠自身的竞争力置身于全球市场当中；注重要素市场改革，使劳动力、土地和资本等要素得到最优配置。□
(文/《瞭望》新闻周刊记者尚前名)
全面推进法治中国建设
法治中国的目标就是努力在每一个案件中实现社会公平正义
文/封丽霞
十八届三中全会提出建设法治中国的奋斗目标，积极回应了社会各界对司法公正和法治国家建设的关注和期待。这也表明，经过改革开放30多年来的法治发展，在中国特色社会主义法律体系已经形成、国家和社会活动各方面基本实现“有法可依”的历史背景之下，法治国家建设的主要任务将从加强立法转向更加注重法的实施，强调通过严格执法、公正司法和全民守法实现建设法治中国的总体目标。这为我们明确了新时期全面推进法治中国建设的总体思路，对下一阶段的法治建设有着重大的指导意义和促进作用。
法治中国建设是一项综合性系统工程
建设法治中国是一项立法、执法、司法和守法共同推进的综合性系统工程，需要法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。
自十一届三中全会提出“发扬社会主义民主，加强社会主义法制”的目标以来，我国法制建设总体采取的是“立法先行”发展模式。在当时法制基础相当贫乏的条件下，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，当务之急就是加强立法、解决“有法可依”的问题。这种发展模式适应了当时的历史需要，通过短时期大规模立法迅速扭转了“无法可依”局面。
立法是法治运行过程的起点，而执法、司法、守法是对其的延续和发展。法治的目标与价值最终需要严格执法、公正司法和全民守法来实现。如果立法得不到真正意义上的实施，现实生活中存在大量有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，那么法律将形同虚设，民众就会失望，法律的权威就树立不起来，法治建设也将陷入“口惠而实不至”的境地。
一言以蔽之，建设法治中国不仅仅是加强立法工作，更重要的是要形成立法与执法、司法的有效对接与贯通，是要把“纸面上的法”通过严格执法和公正司法真正转化为“行动中的法”。为此，十八大报告在提出全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治工作总体布局之后，专门强调要保证有法必依、执法必严、违法必究。十八届三中全会也着重阐述了当前保证严格执法、公正司法的主要目标与任务。
通过严格执法、公正司法推动法治
法的生命在于被赋予真正意义上的实施。十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，多次就法律实施问题发表重要阐述。在纪念现行宪法颁行30周年纪念会上，习近平总书记强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。这就为新时期全面落实依法治国基本方略指明了方向和基本思路。
十八届三中全会为进一步保证宪法法律的实施进行了工作部署，指出要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。
这表明，我们已经深刻意识到，能否实现“法治中国”的梦想，能否真正成为富强、民主、文明、和谐的国家，不仅仅在于我们有无法律，更决定于这些法律能否得以真正意义上的实施，取决于这些法律能否通过执法和司法过程真正作用于社会生活。
公正高效权威的司法，对于保证真正意义上的法律实施意义更为凸显。这是因为，司法是社会公平正义的最后一道防线。如果民众尊重和信赖司法，这种尊重和信赖将有助于克服政府执法的缺陷；如果他们失去了对司法的信任和尊重，则他们对法律和秩序的尊重将会消失，从而对社会造成极大的危害。
故可言，司法无公正即法律无公正，司法无权威即法律无权威，法律无公正无权威即无法治。如果司法缺乏公信力、权威性，存在大量徇私枉法、司法腐败现象，那么立法乃至整个法治建设的成效将丧失殆尽。鉴于此，十八届三中全会对于司法体制改革的目标与任务进行了详细而深刻的阐述，为当前的司法工作明确了方向和基本思路。
进一步凸显公正、高效、权威的司法在国家治理格局中的作用
当前，人民群众在物质生活条件不断得到改善的同时，民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识也得以普遍增强，对于社会公平正义的追求越来越强烈，对于真正发挥司法在调整社会关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中的作用也越来越期待。如果存在严重司法不公现象，那么民众对公平正义的最后希望就会被打破，社会将失去最底线的公平正义。
正是基于这样的共识，公正、高效、权威的司法成为全社会的热切期盼，司法公正问题亦成为全社会关注的焦点。
改革30多年来，我国的司法体制改革取得了很大的成绩。同时，司法机关维护社会公平正义的能力与民众日益增长的需求之间还存在距离。现实生活中，司法作为纠纷解决主渠道的主体地位不突出，司法化解社会矛盾的能力不强，定分止争的功能不彰，公民寻求司法外救济的行为较为频繁；一些司法人员滥用职权、失职渎职、知法犯法甚至贪赃枉法、徇私枉法，严重伤害了司法的公信力。司法尚未构成社会公平正义的强有力的防线，党委、政府成为社会冲突的直接承受者，严重影响社会稳定与和谐社会建设。
在全面建设法治中国的目标要求之下，必须强化司法作为社会纠纷解决主渠道的作用，引导民众通过正常司法途径寻求救济。
依法、独立、公正行使审判权检察权是深化司法体制改革的基本内容
司法机关的性质、功能和使命，要求司法主体必须具有中立性。在此意义上，司法机关依法独立行使职权，是实现司法公正的前提，也是确立司法权威、保证司法高效的基础。
十八届三中全会指出，要确保依法、独立、公正行使审判权检察权。当前，要通过进一步深化司法体制改革，制定有效排除干扰、提升司法公信力、保证司法公开公平的具体程序规则，为审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权创造必要的条件和机制。这是加快建设公正、高效、权威司法制度的基础和必然要求，亦是深化司法体制改革的基本内容。
当前，司法体制改革已经由司法机关内部的自身改革进入全方位和深层次的外围攻坚改革。改革将涉及多个主体，也将更加复杂和困难。这主要表现为通过制度创新进一步妥善处理好以下几组关系：坚持党的领导与司法机关依法独立行使审判权检察权之间的关系，人大监督与司法审判之间的关系，政府与法院之间的关系，法院、检察机关、公安机关之间的关系，司法机关内部的关系，舆论监督与司法机关依法独立行使审判权之间的关系。
只有在实践当中处理好这几组关系，才能保证司法机关依法独立公正行使职权的良好的外部环境。这几组关系中，正确认识和处理坚持党的领导与司法机关独立行使职权的关系，转变党的执政方式，是保证依法、独立、公正行使审判权、检察权的前提。
实现公正、高效、权威的司法，还要求司法人员提升法治理念和职业素养，把维护司法公正作为首要价值追求，切实肩负起维护社会公平正义的神圣职责。要求他们正确处理权与法、钱与法、情与法的关系，自觉抵制各种因素的干扰和影响，敢于坚持原则、依法办事，坚持以事实为依据、以法律为准绳，把每一起案件的办理都当作是提升司法权威、树立良好司法形象的机会，当作维护社会公平正义的一次具体实践。
努力在每一个案件中
实现社会公平与正义
法治是维护人民权益的根本保障。法治中国的核心价值就在于以科学立法、严格执法、公正司法和全民守法来保障和实现最广大人民的根本利益。唯有通过执法机关严格依法办事、司法机关依法解决具体争议和冲突，才能将法治所蕴含的公平正义传输给民众，让他们切身感受到实实在在的社会主义法治建设的重大意义。简而言之，法治中国的目标就是努力在每一个案件中实现社会公平正义。
十八大以来，习近平总书记在多个场合强调，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”并且要求所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。这对于加快司法体制改革，推动司法权力高效廉洁运行将起到重要指导作用。
只有通过公正、高效和权威的司法调节各种社会关系、协调各种利益冲突、化解社会矛盾、维护公平正义，才能从根本上做到最大限度增加社会和谐因素、最大限度减少社会不和谐因素，最大限度激发社会活力。
只有在每一起个案中实现公平正义，只有“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，才能增添全社会对于建设法治中国的信心和动力，才能让人民群众真正感受到社会主义国家的公平正义。唯此，法治不仅写在纸上，而且写在民众的心里，社会才能守住公平正义的法治防线，也才能以社会普遍的公平正义铸就“法治中国”的梦想。□
(作者为中共中央党校教授)
生态文明：制度建设是突破口
“我们现在正在阐释一种基于东方智慧的环境治理的新思路。不是像西医一样的头痛医头、脚痛医脚，而是中医的‘系统辨治’的思维”
文/《瞭望》新闻周刊记者温泉
11月12日十八届三中全会发布的公报及11月15日发布的决定中，“生态文明”都被重点提及。
十八届三中全会对生态文明建设的表述，延续了十八大报告中的表述，仍将其置于与经济、政治、文化、社会建设相同的高度，并彰显中央决策层对生态文明建设的高度重视与真抓实干。
生态文明“升级落地”
中国工程院院士、中国环境科学研究院院长、全国人大环境与资源保护委员会委员孟伟告诉《瞭望》新闻周刊记者，三中全会作出的决定是划时代的。过去历届三中全会，经济建设的内容比较突出，现在则是经济、政治、文化、社会、生态，五个方面放在一起说。
孟伟说：“实际上，转变经济发展方式，就是要解决过去的经济发展当中资源浪费、环境污染、不可持续、不均衡的问题。加快建设创新型国家，就是要摒弃过去拼廉价资源、拼环境和劳动力的发展方式。现在，生态文明建设成了制约发展的瓶颈，可以说是我们在2020年之前面临的最大挑战。决策层在这个时候审时度势，对生态文明建设进行战略性部署，这个决定是非常关键的。”
他说：“中央对生态文明的制度建设，是作为生态文明建设的突破口来设计和安排的，它能带来一系列的制度创新和体制创新。我对这个观点非常赞成。”
国家行政学院经济学教研部副主任张孝德将三中全会对生态文明的表述，总结为四个字——“升级落地”。
他说，所谓“升级”，就是生态文明体制改革被列为五大系统体制改革之一，这将生态文明建设提高到了新高度。“三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。十八大报告中还提到，把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，就是说所有改革中都涉及到生态文明制度的导入。我认为这样一种基于系统性、内生性的生态文明建设的理念和思路，是一种不同于西方就环境来治理环境的新思路，而是一种基于东方智慧的环境治理的新思路。不是像西医一样的头痛医头、脚痛医脚，而是中医的‘系统辨治’的思维。”
所谓“落地”，他解释说，从三中全会的表述看，生态文明战略如何落地将在两个方面进行：一个是生态文明建设的路径，就是制度创新与建设。抓住制度建设就抓住了生态文明建设的牛鼻子。二是生态文明建设必须系统化推进。进入21世纪以来，我国围绕生态环境保护的立法、制度建设、生态补偿、国土规划等，已经做了许多工作，进行了许多试点。但是如何将实践证明是成功的做法制度化，将分散的这些做法系统整合，将尚未涉及的领域进行制度创新，这正是三中全会提出在生态文明制度体系建设中要全面深化解决的问题。
产权制度与生态红线
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，生态文明建设的几项具体制度非常关键，“生态文明建设的激励和约束机制都有设计。自然资源资产产权制度和生态补偿制度都是激励机制，生态红线和资源有偿使用制度是约束机制。自然资源资产产权制度是资源节约利用的核心制度，有了产权，相关主体才有保护自然资源的动力。”
张孝德认为自然资源资产产权制度是“革命性的”。他解释说：“自然资源资产产权制度的改革，是将生态环境保护纳入市场化管理的重要前提。现在中国的自然资源被滥用、生态环境遭到破坏，一个很关键的问题就是自然资源没有纳入市场定价的约束。要让自然资源有价值，必须让市场为它定价，让市场定价的前提就是产权制度改革。这是生态文明建设制度化的重要改革内容，我认为在自然资源产权改革的背后将会催生出一个全新的经济形态，这就是生态经济。”
今年5月24日，中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习，孟伟是讲解者之一。“我们当时讲到，自然资源资产应当由政府进行管理，管理的目标就是要保持自然资源资产的稳定和持续增长，保持自然资源资产的质量稳定和持续增值。确立目标之后，就要对管理的结果进行考核，为政府职能转变创造条件，把政府该管的管起来，不该管的放开。”
孟伟认为，目前自然资源资产的产权不明晰，首要任务应当是依据各种自然资源特性和用途特点，辨识哪些是国家必须保护的资产，建立国家、地方政府和各级主体的资产管理链条。
在自然资源用途管制方面，2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》，将国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，这是中国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。
“主体功能区战略一直落地不太好。”孟伟说，“因为限制、禁止开发区等一直考虑与生态保护相结合，但并未确定。下一步应将主体功能区和环境功能区相衔接，划定生态红线，确定禁止、限制、重点、优化开发区域，实现国土空间的有序开发。”
2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》发布，其中提出，将针对重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定“生态红线”。这被视为国家生态安全底线，是“18亿亩耕地红线”之后，另一道被上升到国家安全层面的“红线”，它将覆盖大约1/4的国土面积。
生态红线划定专家组组长、环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜向本刊记者指出，从某种意义上说，生态红线的划定比耕地红线要求更严格、更紧迫。耕地红线是一个数量红线，即确保18亿亩耕地总量，可以“占补平衡”，而且即使占了，通过土地整理，还可以恢复。而生态红线具有空间上的不可替代性和无法复制性。生态红线区破坏之后，物种灭绝，就永远不会再有了。
生态红线划定的相关工作目前正在紧锣密鼓地进行。高吉喜介绍说，《生态红线划定技术指南》目前已经完成，现在正在各地征求意见，很快就会发布。生态红线的管理和奖惩机制的专家建议稿，预计2014年上半年就可以完成。
有偿使用和补偿制度如何推进
2007年，党的十七大报告中首次提出，“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”
财政部财政科学研究所副所长苏明告诉本刊记者，十七大以后至今将近6年的时间里，中国已经建立了资源有偿使用和生态补偿的制度框架，在财政制度、税收政策和财政支付方面都取得了一定的进展。
他说：“有利于资源节约利用、生态环境保护的资源税、消费税、增值税都有一定的进展。收费制度也有进展，煤炭资源的采矿权、探矿权开始在一些省市试点收费。财政支付的投入力度加大，中央政府通过转移支付，对生态脆弱地区进行财政补贴，生态补偿成为财政的一般性专项拨款。”
苏明认为，下一步制度建设应当从两个方面进行推进，一是税制方面，要继续推进资源税改革，主要是煤炭的资源税改革，还要出台环境税、碳税。二是支出方面，还应加大力度。
孟伟认为，下一步资源有偿使用制度和生态补偿制度的推进，关键在四个方面：一是要看符不符合价值规律和自然规律；二是必须明确资源的公共产品属性，资源不是属于某一地或某一特定群体的，而是属于全民所有的，这应当在有偿使用上体现出来；三是资源的有偿使用应当体现出公平和正义，与全民的福祉相结合，与全国最多数人的利益结合，而不能沦为特定群体的私产；四是不能因为资源开发造成环境破坏、质量降低。应当遵循谁受益、谁补偿的原则，实现机会和规则的公平。
2007年8月起，国家开始推进生态补偿试点工作，2010年国务院将研究制定生态补偿条例列入立法计划，目前《生态补偿条例》草案已经形成。孟伟说，这项工作的难点在于补偿标准难以统一，前期作了一些探索，但是力度还要进一步加大。
对于三中全会提出的“改革生态环境保护管理体制”，孟伟认为这是一个“理念的突破”：“这次的提法是‘生态环境保护管理体制’，而不是‘污染控制管理体制’，突出了‘保护’，我感到非常欣慰。过去我们的生态环境保护工作，实际上是‘污染控制’的思路，但现在突出了‘保护’的基本职能，突出了‘保护优先、节约优先’。原先我们是先污染后治理，现在是要走‘保护-修复-再保护’的良性循环的发展道路，使优良的生态资产增值，提升生态服务。”
孟伟告诉本刊记者：“以后就是要按生态要素和自然规律办事。现在的管理体系是分割的，比如一条河流的保护，应该是一个流域的整体的保护，但现实中是农业部管农田、水利部管水资源、林业局管森林、环保部管水质和生态保护区，各管一摊，结果谁也管不了。”
他认为：“改革生态环境保护管理体制，就是要以生态环境的完整性和生物安全的生存环境为核心，作为构建生态环境保护管理体制的基本思路和科学目标，打破现行的行政和地域限制，赋予环保部门更多的生态保护的权力和责任。”□
