简政放权的基层声音
简政放权的基层声音
在基层主政者眼中，清晰划定政府与市场的边界，是行政体制改革的重要步骤
文/《瞭望》新闻周刊记者
十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《瞭望》新闻周刊采访的多位基层干部，对实务操作中如何“处理好政府与市场的关系”感触颇深。在他们眼中，清晰划定政府与市场的边界，是行政体制改革的重要步骤。
河北省正定县委书记王韶华：在简政放权方面，上级应该进一步减少并下放更多审批事项，赋予基层更大的权限。比如在项目建设上，一个项目从企业市场调研谋划、提出申报，到取得土地指标、完成省级土地农转建批复，再到从农民手中征收土地、开工建设，需要很长时间，其间市场情况可能发生很大变化；全省土地指标一部分用于省重点项目，一部分分至市县，即使有了土地指标，占一补一的土地平衡指标也不好平衡；还有项目建设与土地管理、项目开工与土地挂牌、土地挂牌与各项手续、失地农民保险等问题，基层都很难自主解决。
此外，简政放权还应增加科学性，需要认真分析哪些应该下放，哪些需要政府宏观管理，哪些需要在出台相关政策、规划时认真考虑，避免因重复建设、无序建设造成不必要的浪费和损失。
江苏省常州市武进区委书记周斌：政府和市场之间关系密切，结合得好则“1+1大于2”，就能更好地推进经济社会发展；如果处理得不好，就会导致“1+1小于2”，甚至归零。实际上，政府和市场是分不开的。并不是说政府远离市场，市场就一定会得到很好的发展。关键是该政府做的，政府能不能不缺位、做到位；不该政府插手的，政府能不能没插手、不越位。
在某些领域，政府的手伸得还不够长，特别是在营造公平竞争的市场环境方面还缺位，表现在三个方面。一是政策缺位，应按照鼓励竞争、公平公开的原则把“游戏规则”制定好，并且根据情况不断调整。
二是要服务企业，很多事情企业是离不开政府的，比如要素资源的配置，土地指标、环境指标、产业政策等，政府应按照现阶段企业发展的新要求，提供更好的服务。
三是改革现有的行政审批制度。在政府部门工作过的人都知道，一个部门如果手上没有审批资源，人家就不会来找你。所以，不管是主动还是被动、因私还是因公，要想本部门更有作为，就会本能地争取政府给部门不断地授权。这就引发了有权的部门要强化考核，没权的部门搞检查评比，其实都是在给自己手上增加资源。
由此可见，政府部门必须要进行自我改革，从服务发展大环境的角度，把公务员的“手脚”管理得更加规范，尽可能地压缩权力，更多地依靠市场调节，从公平规定的角度去履行职责。这不是说要放弃权力，而是要用权力去营造公平竞争的环境。
上海市浦东新区发改委副主任王践：从东部沿海地区的实际看，基层政府职能转变既受制于自身的路径依赖、利益格局，也受制于外部的环境和压力。地方的一些改革探索需要打破部门之间信息、政策等资源壁垒，特别是有些壁垒是自上而下形成的，改革会受到“条条”的牵制，这就需要体制机制的调整。
同时，在操作中要注意破立结合。以往我们对改革的认识往往以“破”为主，强调敢于“闯”。而现在的难点在于“破”了以后怎么办，比如政府转变职能过程中，事前监管的行政审批事项取消了，事中事后的监管体系如何完善，如何加快市场和社会主体的发育和参与，都需要系统的制度建设和配套改革，要积极支持、细心呵护基层创造性的探索，并及时加以总结评估、推广完善。
湖南省林业厅厅长邓三龙：简政放权是否成功，应有扎实透明的评判标准。关键有“五看”：一看机构人员是不是进一步精简；二看办事效率是不是进一步提高；三看职权责权是不是进一步理顺；四看扯皮推诿是不是进一步减少；五看权力是不是进一步下放。
机构改革不能跟风，关键是职能转变要到位。能不能避免部门之间犬牙交错的重复管理，减少“有利益就争、没利益就推”等弊端，改革是不是真改到位、达到了预期的成效，一切要由老百姓说了算。
山西省襄垣县委书记田志明：要使市场在资源配置中发挥决定性作用，激发市场和社会的活力，行政体制改革要有行动，总的来说就是减少政府的干预。农民最会种地，工人最会做工，企业家最会挣钱，所以政府过度干预的观念必须扭转。
同时，国家的宏观调控不能削弱，因为市场是无序的，不能用一个倾向掩盖另一个倾向。比如污染治理、水资源的保护，政府不管能行吗？但也要注意政府的管理一定要与利益脱钩。在管理的过程中，只要有利益，那就肯定是吃拿卡要，如果没有部门利益，意见就会小得多。□
(参与采访记者：季明苏晓洲王仁贵尚前名)
政府与市场边界的国际摸索
长期以来，西方国家对于政府与市场之间的边界，进行了多方探索。
1776年亚当·斯密的“守夜人”政府理论认为，政府这只“看得见的手”不要去干预市场这只“看不见的手”。1929～1933年世界经济危机的爆发，充分说明了“市场失灵”的残酷性，主张“政府干预”的凯恩斯主义登上了历史舞台。
20世纪70年代末，整个西方世界经济滞胀的出现，告诉人们：市场可以失败，政府也会失败。“市场化”成为上世纪80年代以来西方各国政府职能定位的核心主题。2009年爆发的国际金融危机，再次向世界各国政府提出了加强政府干预、加强市场监管的内在要求。
对西方国家来说，政府与市场边界是根据经济发展的实际需要而动态调整的，给人以钟摆之感。但是我们至少可以有四个发现。
第一，市场经济体制是西方各国政府、市场边界调整的初始条件与基本底色。换言之，政府与市场的边界不管怎么调整，市场经济体制根基没有动摇。政府边界的扩展是以市场在资源配置中发挥决定性作用为前提的。
第二，特定时段政府与市场边界的重大调整，都是为了解决特定历史阶段的具体问题。如果缺乏强有力的国家干预，西方各国能否走出1929～1933年的世界经济危机令人怀疑；如果没有20世纪80年代以来政府职能定位的市场化改革，整个西方世界能否走出经济滞胀的沼泽也是问题。
第三，不是在经济发展中取消政府作用，而是探索政府如何更好地发挥作用。正如1997年世界银行报告指出的那样，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已经越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。”
第四，一般以列举法来界定政府职责，用排除法界定市场作用领域。如1997年《世界发展报告》指出，“政府的第一项职责：做好基础性工作”，“在基础工作之外：政府不是唯一的提供者”。所谓的基础性工作包括五项：建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、包括宏观经济的稳定、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的社会阶层、保护环境。□(文/宋世明)
市场“决定性作用”的深意
从“基础性作用”到“决定性作用”的一词之差，不仅凸显了市场的主导地位，也将有助进一步厘清政府与市场的关系
文/《瞭望》新闻周刊记者尚前名
十八届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”同时，此次全会还指出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。”
“不仅仅是一个提法的改变，而是强调在经济生活领域实行市场主导下政府的有效作用，而不是政府主导下市场的有限作用。”在接受《瞭望》新闻周刊采访时，中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，从“基础性作用”到“决定性作用”的改变，体现了中央以更大决心和魄力推动政府向市场放权，理顺政府市场关系，推动市场化改革的新突破。
“‘基础性作用’是要在很大程度上发挥市场的作用，但政府在经济发展中仍然要扮演重要角色。而‘决定性作用’则意味着只要是市场能发挥作用的领域都要交给市场，政府的作用仅仅是弥补市场失灵，不再过度干预微观经济活动。”采访中，国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生谈到。
要真正实现这一目标，在国务院发展研究中心研究员张立群看来，关键在于政府，“最重要的还是要规范政府的职能，不该管的坚决不管，该管的要坚定不移地管好、管出水平。政府和市场的合理职能界定，两个方面更好地分工和配合，这是使经济社会发展效率不断提高、发展的代价不断减少的基本制度性保障。”
凸显市场化改革决心
从十二届三中全会提出要建设“有计划的商品经济”，到十四大明确了“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，建设社会主义市场经济”的改革目标；从十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，到十八大报告的提法是“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，回顾中国的改革，市场化的前进方向一直十分明显。
“然而在现实中，行政力量决定资源配置的特点比较突出，由此压抑了市场活力，严重制约了经济转型。”张燕生谈到，例如，在资源配置方面，商品市场由市场配置，但要素价格依然保持一定程度的行政管制，导致投资难以反映资源要素稀缺程度和真实的供求关系，成为多年来助长低成本投资扩张、产能过剩的重要原因。
值得关注的是，最近几年来，社会上出现了一种倾向，即把中国30多年经济增长的奇迹完全归于政府主导。“事实上，正是市场化改革才形成了35年高速增长的体制基础，才形成了中国经济活力和效力。”迟福林担心，过多强调政府主导作用，有可能误导改革、耽误改革。
因此，在专家们看来，党的十八届三中全会提出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，比照过去强调市场在资源配置中的基础性作用前进了一大步。
着眼厘清政府市场界限
“‘基础性’这个表述，对市场作用界定比较模糊，尤其是对政府与市场关系的界定比较模糊。”迟福林向本刊记者表示，政府职能部门对市场干预过多，或者缺位、错位的情况，在经济驱动转变的过程中逐渐显现，客观上就要求在新一轮的经济体制改革中，突出市场在资源配置中的地位。
“现在说市场在资源配置中发挥‘决定性’作用，就是给政府与市场划清了界限。”在他看来，这至少包含了三方面内容：
其一，无论是商品(服务)还是资源要素价格主要由市场决定，而非主要由政府管制；其二，消费市场需求决定投资、引导投资，防止因政府干预而导致投资消费关系扭曲，导致低效投资、无效投资和产能过剩；其三，所有企业的经营活动都需要由市场决定成败，在市场平等竞争中获得生产要素和实现优胜劣汰，政府不应当厚此薄彼，干预企业行为。
“强调市场在资源配置中起决定性作用，就是要强调在经济生活领域实行市场主导下政府的有效作用，而不是政府主导下市场的有限作用。这样才能理顺政府市场关系，激发市场活力推动经济转型。”他表示。
政府角色转变是关键
“现在，重点和难点是推动政府向市场放权，实质性地推动政府职能转变。”迟福林建议，可以考虑从经济转型的现实需求出发，着眼于培育公平可持续的内生增长动力，从以下几个方面理顺政府市场关系。
一是加快推进资源性产品价格市场化改革。让市场决定资源性产品价格，使资源环境成本反映到企业成本中去。这就需要推进成品油、天然气市场价格形成机制改革，加快完善煤电价格联动机制，全面实行水电气梯级价格制度；建立完善的碳源-碳汇监测与调控机制，逐步扩大碳交易范围，适时建立全国性碳交易市场体制，全面开展排污权交易。
二是以利率汇率的市场化改革为重点推进金融体制改革。让市场决定利率、汇率，使各类市场主体平等竞争使用金融资源。这就需要加快推进利率市场化进程，逐步放开存贷款利率，实现各类市场主体平等获得和使用金融资源。同时，在防范金融风险的前提下，加快汇率形成机制改革，稳步推进人民币国际化进程。
三是以“负面清单”管理为重点推动行政审批制度改革的重大突破，让“非禁即准”成为市场经济条件下一个基本原则。总结上海自由贸易试验区的相关经验，将“负面清单”管理在未来3～5年在全国范围内普及开来，推动行政审批制度改革的实质性突破。
四是推动竞争型地方政府向公共服务型政府的角色回归。1994年的分税制改革以来，地方政府围绕做大GDP总量成为竞争主体，不可避免会导致地方政府对市场不适当的广泛、深度干预。竞争性地方政府不改变，尽管在短期内仍然可以拉动GDP的较快增长，但会为中长期发展埋下更大的经济隐患和经济风险。
这就需要以公共服务为导向改革中央地方财税体制，建立事权与支出责任相适应的制度，果断废除GDP导向的干部选拔机制，尽快建立以公共服务为导向、社会满意度为导向的干部政绩考核、选拔机制。在这个前提下，逐步形成对地方政府规范化的制度约束，形成理顺中央地方关系的体制框架。□
