中国青年报：流浪者也是北京的一部分

　　作者：洪大用

　　2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施。面对新制度实施以后流浪乞讨人员增多，强讨恶要等问题日趋严重的现象，有人开始批评这个制度，认为它对流浪乞讨者管理不力，因为这是为要饭的人“保了底”。

　　事实上，《救助管理办法》第一条就指出，救助管理制度的目的是对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度。这也就是说，新制度的目标已经从管理转变为救助。

　　令人遗憾的是，新制度在名称中却仍有“管理”二字。这不仅是名实不符，更导致了公众和社会的错误期待。既然新制度已经明确了以提供救助为目标，就应该干脆、彻底地剥离其管理职能，摘掉“管理”的大帽子。

　　目前，针对流浪乞讨人员的救助，大体上还是“哪里来，哪里去”，跟原来的收容遣送制度是一样的，只不过在具体方式上有所调整，由原来的强制遣送改为说服劝导。问题是，在承认人员自由流动的情况下，继续遵循这一固有思路是否行得通？

　　实践表明，这是行不通的。即使在计划经济体制下，收容遣送制度也没有得到切实执行（很多被遣送回原籍的人，很快就返回城市），在今天市场经济条件下，能够顺利地说服流浪乞讨者返乡更是难以想像的。

　　鉴于此，我们应尝试换一种思路来解决问题，即立足于流入地，将生活无着的各类流浪乞讨人员，尽量按照需要嵌入城市的各项救助制度、救助设施和救助机构中。

　　城市化的过程不应该，实际上也不可能仅仅是聚集财富和精英的过程，它必然伴随着社会问题和弱势人群的聚集。城市应当正视问题，包容问题，并努力依靠自身解决问题，应当体现对各类弱者的包容和关怀。一厢情愿地把问题推出去是不可能的，尤其是推到与城市差距很大的农村，更是于事无补。

　　针对流浪乞讨者的救助并不是一项独立的制度，它是建立在全面完善的社会保障体系基础上的措施，是其他针对普通常住居民救助的延伸。这项制度的目的应该是，在允许人员自由流动的条件下，努力使针对常住居民的救助延伸到流动人员身上，在最短时间内帮助他们进入常规的救助保障体系。从另一方面来说，如果没有针对普通常住居民的、有效的救助制度，那么，针对流浪乞讨者的救助制度是难以独立支撑下去的。

　　但目前的客观现实是，我国社会保障制度尚不健全，城市居民最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业援助制度、儿童救助与保护制度等等，这些常规的保障制度还存在很多局限，甚至没有形成体系。同时，一些保障制度只面向本地居民，无法惠及外来人员，而我国广大农村的社会保障制度建设还严重滞后，除了五保供养制度外，还没有其他全国性的制度性社会救助，无法为农村居民提供最基本的生活保障。

　　归根结底，流浪乞讨在很大程度上是贫困催生的现象，是城乡发展差距过大造成的。如果不能消灭贫困，缩小城乡差距，针对流浪乞讨者的救助就会面临持续的压力与挑战。因此，政策的制定者和管理者应着眼于全面完善社会保障体系，特别是建立健全农村社会保障体系，保障广大农民的基本生活，逐步缩小城乡社会保障差距。

　　（本文作者：中国人民大学社会与人口学院副院长）