南方都市报：行政强制必须把公民损害减到最小

　　社论

　　经营者占道，市容执法部门可以扣他的货吗？节假日期间，行政部门上门执法是否妥当？当事人拒不交罚款，用断水、断电方式警告，究竟合不合法？在12月24日提交十届全国人大常委会第十九次会议审议的《中华人民共和国行政强制法(草案)》里，我们将找到上述问题的答案。

　　按照草案要求，“除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品”。除情况紧急或当事人同意外，“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施。”“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务。”这些规定，正对应了行政强制法“把对公民、法人的损害限制到最小范围”的立法宗旨，是“比例性原则”在立法中的具体体现。

　　如果说“诚信原则”是民法中的“帝王条款”，那么行政法的核心原则则是“比例性原则”。所谓比例性原则，又称最小损失原则，是以正义为标准，在保护与平衡的意义上，对个人利益与公共利益加以斟酌，以达到合理结果，避免过分的、错误的决定，是以平衡手段体现法的正义。

　　在行政强制法里，比例性原则要求行政强制措施必须选择对公民损失最小的方式进行。即强制手段须对应于行政管理目标，并被约束于目标之内。

　　确定比例的方法，是把权力与权利的平衡，转化为利益与利益的衡量。比如，能通过扣押、拍卖、抵缴实现的利益，就没必要通过限制人身自由来实现；但如果扣押的是一头处于农忙季节的耕牛，就必须估算扣押行为对当事人基本生活保障的影响。同样的道理，是罚款金额重要，还是断水、断电、断暖气影响到的公民基本生存权重要？是执行工作的效率重要，还是公民在夜晚、节假日的生活安定权重要？不同的考量，不同的取舍，正代表着不同国家在维护公民基本权利上的价值取向。

　　其实，正如全国人大法工委副主任信春鹰指出的，改革中国的行政强制制度，首先就是治“乱”与治“滥”的过程。欲治“乱”，则须明确行政强制的设定权，统一行政强制方式；欲治“滥”，则应规范行政强制主体，完善行政强制程序。而遵守比例原则，正是控制行政机关滥用自由裁量权的重要方法。

　　在提交审议的行政强制法草案里，借鉴、吸取各国有益经验，集中阐述比例性原则这一重要价值的，应是草案第5条与第6条。按照这两条的规定，设定和实施行政强制，应兼顾公共利益和当事人合法权益，选择适当的行政强制方式，以达到行政管理的目的为限度。而且，只有在实施其他行政管理措施不能达到行政管理的目的时，行政机关才可以依法实施行政强制措施。

　　这就要求，行政强制应在行之有据、有权、有限、有序的前提下，注重利益的均衡与方式的适当。因此，在执法中信守比例性原则，就不能为了抵缴行政收费，而侵犯公民住宅与财产权利；更不能一味秉持功利观点，以侵犯公民基本生活保障为威胁达到执行目的。一项行政强制措施的实施后果，若给公民带来超越行政目的价值的侵害，权力的行使就违反了比例性原则，造成手段与目的失衡。

　　我们承认，强制是国家权力的重要属性。没有强制权，国家就无法维持秩序，实现其政治、经济和社会目标。但是，为平衡公私权力的悬殊，防止强制力量的过度使用甚至滥用，就必须在行政立法中注入比例性原则，用利益衡量、价值取舍的形式，避免“大炮打蚊子”或“杀鸡取卵”之类状况的出现。

　　此外，在行政强制法草案提交审议之前，“比例性原则”只是一个学理概念，并未在正式法律中得以体现。我们希望，通过此次立法，这一原则能正式走入共和国的法律序列，真正成为执法部门行为参照的标准，法官定纷止争的依据，乃至行政立法尊重权利、以人为本的最好体现。