评论：五大因素掣肘规划环评步履维艰

　　报道策划 张鑫 采写 本报记者 郄建荣

　　 专家建议

　　  应树立“未作规划环评即是违法”的概念

　　 单位和个人可起诉未作规划环评责任单位

　　 执法应该大胆同时向社会公开正反面典型

　　“今年的行动与去年不同，去年是针对环评的程序违法，而今年是针对规划环评。”上周二(2月7日)，国家环保总局副局长潘岳对新闻界透露。随后，“规划环评”这一并不新鲜的名词开始频繁见诸报端。

　　一组沉重数字

　　50%以上

　　就在几天前，国家环保总局发布消息说，自去年11月13日松花江水污染事件发生到今年2月1日两个半月时间，仅国家环保总局就接到各类突发环境事件报告45起，其中较为重大的典型事件就有6起。

　　国家环保总局坦陈，目前我国已进入环境污染事故的高发期。

　　潘岳指出，这些事故已不仅仅是某个企业是否有过失的问题，而是我国产业布局不合理、产业结构不平衡的整体问题。

　　国家环保总局局长周生贤在国务院新闻办近日召开的新闻发布会上也披露一组严峻的数字：我国现有化工企业两万多家，其中50%以上沿长江、黄河分布。

　　“这种布局一旦发生问题，后果不堪设想。”周生贤对此不无担忧。

　　对于国家环保总局的说法，有专家指出，这正是我国产业规划几十年来积下的沉疴。

　　一个惊人内幕

　　环评法实施两年多，只有三项规划提交到国家环保总局进行环评审查，到目前为止仅完成了其中一项规划环评

　　“从大法到小法(法规和规章)，有关规划环评的法律规定日益健全，然而这些重要规定在实际执行中却被大打折扣。”在采访中，不少专家向记者透露。

　　记者了解到，2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环评法)，就确立了规划环评制度的法律地位。

　　按照环评法的规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设和开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书，“未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批”。

　　环评法实施后，全国已有上海、天津、河北、山东等10个省市陆续出台了规划环评地方性法规；内蒙古自治区、大连和武汉3个区市还启动了试点工作。

　　据专家介绍，我国各部门、各地方政府、各行业制订的该进行规划环评的各类规划不计其数，但是真正按照法律规定做了规划环评的却屈指可数。这位专家说，像《北京市总体规划》、《国家高速公路网规划》、《全国港口布局规划》这类需报国务院审批的规划，都没有依法进行环境影响评价。

　　国家环保总局环评司专门负责规划环评工作的巡视员牟广丰在接受记者采访时指出，在环评法实施两年多的时间里，国家环保总局仅完成了《全国林纸一体化建设“十五”及2010年专项规划》这一项规划的环境影响评价。尽管如此，他仍充满希望地告诉记者，目前，又有两项规划的规划环评在审查之中。

　　五大因素制约

　　法律意识淡薄，缺乏法律强制力和责任追究条款，可操作性差，经费来源没有保障，规划环评仍是“本本”中的法律

　　环评法实施以来，开展规划环评之所以步履维艰，专家们分析指出，五大因素的制约不可不说。

　　因素一：规划制作特别是审批部门规划环评法律意识淡薄。

　　我国环评法中明确规定：“未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。”这一规定清楚地表明了规划审批机关的法律责任。

　　但在实际中，法律的这一规定却几乎是形同虚设。据有关专家透露，最近国家有关部门刚刚批准了二十多项规划，按照环评法规定这些规划都应做规划环评，实际上没有一项规划做了规划环评。这显然与规划审批机关规划环评法律意识淡薄直接相关。

　　记者在采访中发现，多数规划制作单位甚至不知道哪些规划要做环评以及怎么做环评。

　　因素二：审查而非审批，规划环评的法律强制力严重欠缺。

　　据牟广丰介绍，按照环评法规定，环保部门对于规划环评行使的是审查权而非审批权，虽是一字之差，但是两权之间的法律约束力及效力相差很大。最根本差别就在于，审查的法律强制力过于弱化，这也是规划环评得不到应有重视的一个重要原因。

　　因素三：规划环评法律体系还不够完善。

　　有关专家指出，某种程度上，我国现行的环评法是一部先天不足的法律，其主要表现于，缺乏具有可操作性的实施细则以及有威慑力的责任追究条款。

　　尽管环评法对规划环评的编制、报批、审查等作出了原则规定，但是法律中关于规划环评的程序、内容、方法等具体管理细则仍然不明确。另外，环评法中监督职能缺失，责任条款软弱，对违法责任人的违法责任追究只有行政处分。

　　曾参与环评法起草的环境法学专家、中国政法大学教授王灿发在接受记者采访时指出，行政追究实际上很难兑现，因为规划的编制单位不是一级政府就是政府部门，而落实环评法规定的行政处分的法律责任也需要政府或者政府的监察部门实施，自己追究自己的责任，其难度可想而知。此外，还有行政处分对责任人的认定过于宽泛，法律依据和处罚标准缺乏明确规定等等。

　　因素四：地方与中央倒挂问题没有引起重视。

　　据牟广丰介绍，按照环评法规定，一些地方规划环评不需要拿到国家层面来审查，而这些规划中往往又包含着一些国家重点建设项目。根据环评法的规定，这些重点建设项目的环境影响评价报告必须到国家环保部门来审批。这样就会出现规划环评过了地方的审查关，但是具体建设项目却过不了国家审批关的情况。

　　因素五：环评经费渠道不畅。

　　对此，牟广丰感触最深。他说，由于政府部门的所有经费来自政府预算，而目前的政府预算中根本就没有“规划环评”这一科目。“钱从哪出？”

　　天津市环境保护科学研究院在全国率先探索进行的《天津市海河两岸综合开发》、《天津市城市总体规划》等规划环评项目，对天津的旧城改造、城市发展、产业发展战略等都提出了科学、长远的建设性意见，然而，从事这些规划环评的科研人员连工资都无法保证，所有项目经费也只好由环科院自己垫资。

　　一个必须明确的概念

　　应作规划环评而未作就是违法，有关职能部门应承担违法的责任

　　“环评法是部好法，它将污染的源头防范作为立法的最大目的，它有别于其他环境法律之处就是将环境污染的末端治理变为源头防范。”王灿发告诉记者，规划环评是环评法正式确立的一项法律制度，这项法律制度实施得好对缓解我国目前面临的环境安全压力有着极大的促进作用。

　　那么，怎样才能发挥它的法律效能呢？

　　王灿发认为，必须尽快使各级规划部门以及审批部门树立“依法应作规划环评而未作就是违法”这样一个概念。他认为，这是规划环评法律制度实施的前提。王灿发说，按照环评法规定，规划环评的实施主体是有关职能部门。因此，如果未按照法律规定进行规划环评，有关职能部门就应承担违法的责任。

　　王灿发建议，一方面要加强各级人民政府以及各部门的守法意识，另一方面也要加强有关执法部门的执法意识。王灿发说，既然法律赋予了环保部门进行规划环评的审查权力，环保部门就应大胆执法，要对法律负责。

　　王灿发说，一方面，国家环保部门对于违反法律规定拒绝规划环评审查或者在审查工作中弄虚作假的，要依法惩处。要适时公开查处的违法典型，同时大张旗鼓地表彰好的典型。通过正反两种典型的公开，达到宣传规划环评法律制度，推动规划环评法律实施的目的。

　　王灿发提出一个特别的观点：要使环评法真正发挥作用，必须建立有力的监督制度，最有效的手段，就是让任何单位和个人都可以对应当进行规划环评而没有进行的责任单位提起诉讼。只有这样，才能改变目前监督无法实现的状况。

　　名词解释

　　规划环评：在