为什么征收需要制定法律？

　　□杨支柱

　　住宅是个人私生活的堡垒，公民对其住宅的权利不仅仅是财产权利，而且关涉人的尊严、安全、健康、自由与隐私，因此“住宅不受侵犯”的权利不是一般的民事权利而是宪法明文规定的“公民基本权利”。

　　《中华人民共和国宪法》第十三条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这意味着必须先由全国人民代表大会，至少是它的常务委员会来制定征收法(也可以考虑将征用一并纳入)，然后才能根据征收法对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这也是立法法第八条第六项的要求。虽然立法法第九条规定全国人大及其常委会尚未立法的事项可授权国务院先制定行政法规，但立法法毕竟是全国人大代表过半数即可通过的法律，其效力是低于宪法的。当宪法明确规定某一事项应该制定法律时，立法法第九条恐难适用。所以即使国务院为此提出授权要求，全国人大或人大常委会也不应当同意。

　　宪法的这一规定是有其道理的。征收一方面导致个人的某项权利被消灭而不只是受限制，另一方面被征收财产的权利人还没有过错。虽然征收有补偿，但权利包含“权”与“利”两个方面，或者说“意志自由”和“利益”两个方面。国家在权利人并无过错的情况下消灭权利人权利中的“权”，取消其支配自己已经获得的合法利益的自由，当然应当慎重，应当有法律依据。

　　尽管宪法第十三条规定的征收对象是个人“财产”，但实际上征收的对象通常情况下都是不动产。因为不动产具有不能移动从而无法替代的特征，国家需要时不能从市场上实现替代性购买。

　　不动产的价值巨大，对于只有一处房产的人来说通常构成其家庭的主要财产，作为住宅的不动产更是极大地影响着权利人及其家属的生活、工作和学习。住宅是个人私生活的堡垒，公民对其住宅(不一定要有所有权)的权利不仅仅是财产权利，而且关涉人的尊严、安全、健康、自由与隐私，因此“住宅不受侵犯”的权利不是一般的民事权利而是宪法明文规定的“公民基本权利”，一切国家机关、社会团体和个人都不得侵犯。像夫妻看黄碟被警察堂而皇之地抓走，这样的事情在一个真正的法治国家是不可想象的。因此对住宅的征收不但必须依据法律进行，据以征收个人住宅的“公共利益”还必须进行最严格的违宪审查。宪法第三十九条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。对公民住宅的入侵和搜查都受到宪法保护，遑论拆毁其住宅。

　　即使并非住宅甚至并非不动产的动产或权利征收，由于民事权利规定在全国人民代表大会制定的民法通则、合同法、

物权法、著作权法、公司法等法律中，如果征收依据的只是行政法规，那么由于其效力要低于法律，当二者发生冲突时(总是要发生冲突的)，征收的行政法规理应无效，这意味着任何征收都是违反法律的。从国家机关之间权力的分配来看，宪法第一百二十八条只规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”，法院也没有适用行政法规的义务。如今法院普遍适用行政法规来处理实为征收的所谓“拆迁”案件，说明他们对于接受行政机关对审判活动的干预已经习以为常了。

　　在中国还有一个特殊的理由要求对不动产的征收制定法律，这就是城市土地的国有制。如果国家所有权要获得经济上的实现，就必定有数额可观的土地使用权出让金存在。事实上一些地方的土地使用权出让所得甚至占到了地方财政收入的一半以上。人民代表大会控制政府的钱袋是民主的基本保障。而在城市土地国有的中国，土地使用权出让金早已成为高出许多单个税种税收的重要财政收入。民主制度所要求的租税法定原则，决定了可能产生大量财政收入的土地征收和土地使用权出让都必须依据立法机关制定的法律进行，并纳入预算。

　　制定征收法，可以解决《城市房屋拆迁管理条例》制定机构不合格、肆意扩大公共利益范围、蔑视非国有财产权利、混淆行政与行政法律关系等严重的问题，可以建立城乡统一的征收制度，还可以解决目前征收与拆迁法律规范渊源众多、内容庞杂且自相矛盾等一系列问题。在今日中国，全国各地开发建设都在大规模进行，征收(农地)和拆迁(城市房屋)纠纷层出不穷，在群体抗争事件和信访案件中征收和拆迁多年来独占魁首，制定一部城乡统一适用的征收法律可谓迫在眉睫。

　　(作者为中国青年政治学院副教授)