联合国改革报告提出先发制人打击合法化

　　将“先发制人”和“预防性军事行动”合法化，并且明确地提出它们的合法性所必须具备的前提条件，从而限制对“先发制人”和“预防性军事行动”的滥用，对滥用予以非法化和禁止，则体现了这份报告的更大价值。

　　联合国改革问题高级别小组在11月30日向联合国秘书长安南提交了一份报告，题为“一个更安全的世界：我们共同的责任”。

　　这份报告指出，当今世界与联合国成立之初相比已发生了巨大的变化，国际和平与安全面对的重大威胁更加多样化，为此应建立新的集体安全观。报告的四个部分中，除了关于联合国机构改革外，着重讨论当今世界面对的6大类威胁与防范、集体应对威胁的必要性以及集体安全与动用武力。新的6类威胁，指的是国家间的战争、国家的内部冲突、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、有组织的跨国犯罪，及贫穷、传染病和环境恶化等。

　　世人较为关注的，是这份报告对近年来更多出现的“先发制人”和“预防性军事行动”的法律地位的看法。报告认为，根据《联合国宪章》和公认的国际法准则，对迫在眉睫、又没有其他有效应对方法的威胁，一国可以行使自卫权，对其实施“先发制人”的打击。但如果要对并非紧迫性的威胁采取“预防性军事行动”，则应交由安理会决定。否则，任何单方面的军事行动都可能冒破坏现行国际秩序的风险。

　　应该说，这是国际社会迄今对这两年来干扰国际秩序的“先发制人”和“预防性军事行动”的最权威的论断，对指导未来联合国集体安全体制下的国际安全行动有着重大的法律意义。

　　自卫权是每个国家的国权，是主权国家神圣不可剥夺的权利。《联合国宪章》第51条明确宣示，“联合国任何会员国受武力攻击时，在安理会采取必要办法以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”这等于表示，世界上只有两种军事行动被认作是正当的，一是受害国天赋的自卫权，二是由联合国安理会授权的军事行动。这一条款也可以被解释为：在联合国安理会采取行动之前，一国采取自卫行动并不需要联合国或任何其他国家的同意，但是，“会员国因行使此项自卫权而采取的办法，应立即向安理会报告”。

　　当美国遭受“9·１1”恐怖袭击后，它发起反击，运用的便是自卫权。它针对基于阿富汗的“基地”组织的打击，得到了联合国安理会的支持，并根据《大西洋宪章》得到了北约的支持。然而，美国针对伊拉克发动的军事行动却是错误的，因为这一行动既不具备“自卫”特征，也未受安理会授权。

　　因此，这一所谓“先发制人”的行动是违反现有国际法的。然而，这不表明“先发制人”一概非法。无论是依据习惯法还是现有国际法，自卫的边限都可超越“被动挨打、后发制人”的做法。以美国去年发动的“倒萨”战争来剥夺“合法的”“先发制人”的权利，无疑将陷入以偏概全的谬误。

　　这份报告提出的重大概念，则是在严格的条件下，“先发制人”和“预防性军事行动”可以合法。这些概念将由联合国秘书长进行考虑，并被联合国大会讨论，并有可能最终成为新的国际法的基础。这是联合国首次试图在国际法的基础上对处理当前国际安全形势做出清晰的界定。在国际局势日趋复杂，非传统安全问题频现的今天，这势必将加强联合国在处理国际安全事务中的权威地位。

　　将“先发制人”和“预防性军事行动”合法化，并且明确地提出它们的合法性所必须具备的前提条件，从而限制对“先发制人”和“预防性军事行动”的滥用，对滥用予以非法化和禁止，则体现了这份报告的更大价值。依据这份报告，“先发制人”必须同时满足以下三项条件：一，必须符合《联合国宪章》和公认的国际法准则；二，威胁必须是迫在眉睫；三，遭受威胁的国家没有其他有效的应对方式。对比去年发生的“倒萨”战争，显然那就是一场非法的军事行动：它既不符合《联合国宪章》和相关国际法；战前的伊拉克并不对美国构成迫在眉睫的威胁；战前几个月中联合国对伊拉克进行的武检以及美国屯兵伊拉克境外，已经对伊拉克形成充分的压力，使之不可能对任何外国构成实质性和急迫性的威胁。

　　对于“预防性军事行动”，报告也予同意。其做法也是给予严格的限制：任何“预防性军事行动”都必须经过联合国安理会的通过。在任何非急迫性的威胁造成的灾难发生之前，采取军事行动使之得以避免，是可以的，但不能随意进行，必须征得安理会批准。

　　所有这些，虽然具有对“先发制人”和“预防性军事行动”的妥协，但更重要的是体现对这些极端性军事行为的严格制约。撰稿／沈丁立

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