住房银行呼之欲出？
文/新浪专栏 观察家 马光远
近日，国务院法制办公布了《住房公积金管理条例(修订送审稿)》，媒体将此热炒为时隔13年后，《住房公积金管理条例》迎来的再一次大修。
作为条例修订的主导方，住建部在修订送审稿的说明表示，《条例》修订的基本思路是：以维护缴存职工合法权益为基础，以更好地支持缴存职工解决住房问题为目标，改进住房公积金缴存、提取、使用政策，健全监督管理机制，强化社会监督，提高管理运营透明度，建立公开规范的住房公积金制度。笔者对送审稿进行了研究，尽管送审稿在缴存范围、公积金的投资范围、公积金管委会等等方面进行了修订，但是，这既算不上什么媒体热炒的“大修”，也没有从根本上解决时下住房公积金管理制度面临的制度层面的难以自圆其说的残缺。在住房公积金制度的改进上，缺乏改革的魄力和足够的诚意，继续维护部门现有利益的意图极为明显。
对于中国住房公积金制度的改革，笔者过去多年曾多次发文建言。笔者不否认住房公积金制度在中国住房市场化过程中发挥的作用。但随着过去多年房价今非昔比和房地产的发展，住房公积金制度已经无法适应住房实践的需要。第一，由于高收入者缴纳更多的住房公积金，住房公积金在某种程度上成了拉大贫富差距和避税的工具，对于中低收入者而言，住房公积金在解决其住房问题上作用甚微；第二，按照官方数据，截至2015年7月底，全国住房公积金缴存职工1.1亿人，缴存总额8.31万亿元，提取总额4.34万亿元，缴存余额3.97万亿元，占缴存总额的将近一半。由于投资限制，长期以来，住房公积金的收益率偏低，同时，由于提取手续繁多等原因，造成了大量的资金沉淀；第三，住房公积金管理中心没有存在的价值和意义。按照《住房公积金管理条例》，住房公积金管理中心在整个住房公积金制度体系中处于核心地位，负责住房公积金的归集、使用和管理，独自承担住房公积金贷款风险。但负责如此巨大重任的管理中心其实是个“三无单位”：无资本金、无风险承担能力、不是独立的金融机构，这使住房公积金管理中心成为一个制度设计上最忌讳出现的机构：权很大，运作庞大的资金，但责很小，其本身的资产根本不足以承担任何风险；第四，更为可笑的是，作为重大决策机构的住房公积金管理委员会，其人员构成居然都是兼职人员，即使送审稿对管委会的人员构成进行了调整，但仍然是兼职人员。送审稿第五条规定：“住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、部门监督的原则。”第九条规定：“住房公积金管理委员会的成员应当包括人民政府负责人，住房城乡建设、财政、人民银行、审计部门负责人，缴存职工代表，缴存单位代表和有关专家。其中缴存职工代表不得低于管理委员会总人数的1/3。”一个负责公积金重大投资决策的机构，人员全部兼职，这是组织行为学上的大忌，等于公积金的决策无人负责；第五，更为重要的是，由于住房公积金管理中心不是金融机构，导致其无论在融资，还是投资方面，都面临极大的限制。这意味着，住房公积金走到今天，已经完全了其历史使命，面对房地产市场的变化，其已经难以承担当初制度构想的政策目的。
基于此，早在2009年，笔者在南方都市报就发文《住房公积金应该转为住房银行》，因此，文中提出，应该彻底扬弃住房公积金的现有管理制度，重新构建一个既能确保资金安全，又能提高资金利用效率和收益的运作模式和管理体系。为此建议：首先，应尽快制定《住房公积金投资管理法》，目前的住房公积金管理条例立法层次太低，权威性不足以确保资金的安全；第二，将住房公积金管理中心从财政部门独立出来，将其转型成住房银行，按照政策性银行的模式纳入金融机构的主流监管体系，不再受财政部门和建设部门的行政领导，而是成为独立的资金运作机构，具体投资模式无需另行设计，按照基金的模式进行即可；第三，在投资管理上，给住房公积金和全国社保基金同样的待遇，拓宽其投资渠道，允许其投资资本市场。这样，就从根本机制上确保了住房公积金的安全，并拓宽了其投资渠道，解决了资金沉淀问题。文章得到了住建部有关部门的关注，并就此问题约谈我。和我就此问题对话的官员，一直强调，住房公积金为中国住房问题做出了突出贡献，被人诟病的住房公积金的资金沉淀问题，以及投资渠道狭窄问题，监管问题，都可以通过完善公积金制度解决，对我提出的设立国家住房银行的建议不置可否。比较有意思的是，今年4月份，住建部的官员也发文，认为设立住房银行的条件已经成熟。
既然已经达成了共识，为什么还要对已经完成历史使命，在制度层面难以应对住房融资需求的住房公积金管理制度还要怜香惜玉，做小修小改这种没有意义的变动，而不是加快住房银行建设的步伐呢。正如笔者在今年年初的文章中指出的，由于相关部门并不愿意失去住房公积金管理中心这块蛋糕。住建部政策研究中心研究员赵路兴在接受媒体采访时就表示“虽然国家住房银行设立的条件已基本具备，但目前仍处研究阶段。住房银行的设立意味着事业单位的公积金管理中心将改制成为金融机构，一方面，管理所属权难定，另一方面，是否具备金融管理能力也是未知数。此外，目前住房公积金主要由地方公积金管理中心管理支配，如果设立国家住房银行，那么地方利益将受到影响；当前的住房公积金主要存入中国建设银行的账户中，一旦建立住房保障银行，资金池发生改变，也将带来重大利益调整。”这是问题的关键。
在利益的博弈下，现在的路径是：首先解决住房公积金缴纳、管理、使用等过程中存在的一些问题，使得公积金能更好地为中低收入者服务，这个过程中的主要工作是修改《住房公积金管理条例》。第二步是在公积金管理中心的基础上设计升级为住房保障银行的具体方案。笔者认为，这种方案本身弊远远大于利。如前所述，住房公积金的制度缺陷是先天性的，如果说以前在房价比较低的情况下，缴纳住房公积金对解决住房问题还有作用的话，目前高涨的房价已经让住房公积金的制度价值沦为鸡肋，其效用远不如通过成立专门的金融机构，通过利率优惠等倾斜政策，并且实施真正的购买免税，对解决居民的住房问题更有价值和意义。所谓完善住房公积金制度除了在利益博弈中有利于相关部门之外，既无可能，也无必要，还会耽误住房金融机构的设立，可谓得不偿失。而且，由于住房公积金管理中心非金融机构的属性，在不改变其性质的情况下，允许其发行金融债券，其实是在放纵风险。送审稿规定住房公积金管理中心经住房公积金管理委员会批准，可以按国家有关规定申请发行住房公积金个人住房贷款支持证券，或者通过贴息等方式进行融资；允许住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买住房公积金个人住房贷款支持证券。对于一个非金融机构而言，无论是发行住房贷款支持证券，还是购买个人住房贷款支持证券，都会面临极大的风险，管理严苛如美国，当年也发生“两房”的惨剧，何况我们一个身份不明的管理中心？
基于此，笔者坚持呼吁，放弃对《住房公积金管理条例》的治疗，彻底废除住房公积金的制度设计，抓住中国房地产变局的时机，破除利益格局，抓紧组建住房银行。应该看到，在中国房地产制度建设层面，金融，特别是政策性金融的发展仍然滞后，特别是低收入阶层的住房的政策性金融支持政策极为匮乏，影响了居民的住房消费，也不利于房地产的稳定。在当前中国房地产去库存的情况下，如果没有低成本、同时带有国家担保性质的住房融资平台和工具，中低收入阶层根本没有能力获得住房，破除住房消费的症结仍然需要金融的支持。如果参照美国“两房”的制度设计，建立住房银行，等于弥补了政策性住房金融的短板，一定会为中低收入阶层的住房消费提供很好的金融支持，中国庞大的住房库存才有化解风险的希望。
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