作者：徐继响

　　据12月27日《华西市报》报道，成都市市政公用局、公安局联合制定并发布的《成都市城市公共汽车乘车规则》将于明年1月1日起施行。在其提出的12项实质性要求中，既包括倡议性规定，如“文明乘车，主动为老幼病残孕让座”，又包括禁止性规定，如“严重传染病患者、无人监护的精神病患者、酒醉者、赤膊者、无成年人带领的学龄前儿童不能乘车”，还包括“格式条款”，如“车辆因故不能运行时，应有序换乘后车，不再购票也不退票”。《规则》看起来像“大杂烩”，其根源在笔者看来缘于制定者自我定位的混乱。

　　《规则》以社会公德为导向发出倡议值得嘉许，但其是否有权作出上述禁止性规定呢？公共交通是每一位公民理应享有的最基本的社会福利之一，《合同法》明确规定“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求”，使从事公共运输的承运人承担了“强制缔约”义务。《规则》作为“红头文件”，如果要排除《合同法》的强制性规定，就必须援引与《合同法》位于同一效力层次的特别法的规定。然而从《规则》的前言来看，其最高层次的上位法也仅仅是1993年建设部、公安部发布的《城市公共交通车船乘坐规则》。

　　《规则》的另一“越位”之处在于变相提出了“格式条款”。乘客乘坐公共汽车这一事实合同的双方当事人是乘客和公交公司，依合同相对性原则，即使要提出类似的格式条款也应由作为独立法人的公交公司来完成。更何况“格式条款”本身也违反了《合同法》关于“承运人迟延运输的，应当根据旅客的要求安排改乘其他班次或者退票”的强制性规定，不可能发生法律效力。

　　从法律效力层次来看，《规则》属于规章以下的规范性文件，即常说的“红头文件”。在法制日臻完善的今天，“红头文件”的活动空间已大大受限，其合法有效的前提就是在法律体系中认清自己所处的位置。如果“红头文件”制定者既想当“运动员”又想当“裁判员”，还要让“红头文件”与上位法“打架”，“红头文件”就很难在地方行政中发挥预期的作用。

　　相关专题：新浪评论