作者：许向阳

　　由于不断增加的流浪乞讨行为对城市秩序的威胁，北京、上海、广州等地都在酝酿出台相应的限制措施。不过，在这方面迈出决定性第一步的却是苏州。2003年12月15日，苏州市民政、公安、城管三局联合发布了规范流浪乞讨行为的《通知》，将繁华街区和交通要道设为禁讨区，并在此后的一周中进行了沿街清理。这项行为虽然受到苏州市民的欢迎，但因对有关乞讨人员采取了带有强制性的措施，因而引发了不少争论和非议。那么，地方政府限制流浪乞讨是否合乎正义呢？

　　首先可以确定的是，由于流浪乞讨行为所具有的外部性，使它和信仰、思想等纯粹只具有内在性的行为不同(这些领域的自由是政府即使通过立法也无权剥夺的绝对权利)，流浪乞讨权则和最基本的生命权、财产权一样，只要经过法律程序，政府是可以合法地加以限制和剥夺的。我们需要讨论的只是：这么一种限制是否必要和合理，以及这种政府行为在作出时本身是否合乎程序？前者有关实质正义而后者有关乎程序正义。对此我们可从以下三个层面加以分析。

　　凡是拥有立法理性的公民不难在这第一个问题上首先获得大致的共识，那就是对那些对他人具有明显伤害性的非法乞讨行为，如强行乞讨、操纵未成年人乞讨和欺诈性乞讨等，加以强制取缔是完全必要的。因为保护公民免于非法乞讨的伤害正是政府不可推卸的责任。

　　在第二个问题上，争议就出现了。那就是要不要容忍职业乞讨、在公共场所的乞讨或其他各种普通乞讨行为。由于人们价值观念的不同，对此肯定会得出各种截然不同的结论。如何解决争议呢？根据自由民主的原则，一个城市究竟要不要限制和怎样限制流浪乞讨，应取决于这个城市的民意。其他人可以对某个城市大多数市民的价值观表示不以为然，但对这个问题的决定权在于实际承受流浪乞讨行为的城市市民的集体意志。以此衡量，苏州等地政府的“禁讨”行为只要是以大多数市民的民意为基础的，就应该被认为是合乎实质正义的。

　　在第三个问题上，真正的复杂性才出现了。那就是由民政、公安等行政部门颁布具有强制性的法规是否合乎程序正义呢？以纯粹的法学自由主义的程序正义观来看，答案显然是否定的，因为只有议会才有立法权。许多公民也正是在这层意义上非议“禁讨”的，且不管你做的事到底是否必要，行政部门随便发个“通知”就可以限制公民的自由，我的权利到底还有没有保障呢？

　　但是，也存在着一种强有力的相反意见。那就是认为每个国家的立法程序是不同的。中国政府的运作特征一直是以行政权为主导的，人大缺乏主动和独立的立法能力。而最关键的是，在现实生活中，就如我在5个月前的《对废止收容遣送制度的换位思考》一文中指出的，由于一方面我国目前的社会经济发展水平还有着大量滋生流浪乞讨行为的土壤，而另一方面新的救助办法又完全丧失了旧办法的抑恶功能，因此就出现了打击各种非法乞讨行为的立法上的“真空”区。而在这“真空”期，已经有亿万人民的基本权利受到了各种非法和野蛮行为的严重伤害。因此，打击非法乞讨，保护人民权益，实现实质正义是一件刻不容缓的事，不可能被动地去等待政治体制改革的漫长进程。在这种复杂的情况下，苏州市有关行政部门的官员没有明哲保身地不作为而是积极听取和实现民意，他们的敢于负责和勇于探索的精神，非但不应非议，而且应该受到赞扬。

　　我个人是积极赞同后一种意见的。不过考虑到我国行政权缺乏监督和经常越轨的现实，最后还必须强调，政府即使是在做合乎实质正义的好事时，也必须高度注意方式方法，不断提高立法和执法的水平。从我国目前的实情来看，在规范流浪乞讨行为的问题上，由拥有实际管理经验和能力的民政、公安和城管等部门首先制定草案，经过实践成熟之后，再由人大审议通过，作为正式的地方法规确立下来的做法，应该是比较切实可行的。

　　(作者系天则经济研究所特约研究员)

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