《瞭望东方周刊》记者姜殊/北京报道

　　《瞭望东方周刊》从北京市人大法制委员会了解到，2004年，北京在制定地方性法规时,将会选择一部与人民群众利益密切相关的地方法规，在立法程序中首次采用听证会的方式，由各个阶层、不同利益的各界市民、人大代表、相关机构的代表进行立法听证，针锋相对地提出立法辩论。北京市人大法制委员会副主任委员、人大常委会法制办公室主任王嘉彦

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告诉《瞭望东方周刊》:“在未来五年(包括已经过去的2003年)内，北京市共有65项立法计划，其中包括54个立法项目、11项调研项目都将采取这种方式进行，目前已有8个地方性法规项目列入2004年人大常委会立法计划。”

　　立法听证难服中国水土

　　立法听证不是一个新鲜的词汇。2000年出台的《立法法》已经明确规定，“列入常务委员会会议议程的法律议案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”然而，在中国，什么法律必须经过听证，什么法律不需要经过听证，《立法法》未作具体规定。

　　“立法听证是一个很好的制度，是《立法法》规定的一种立法形式，但由于缺乏具体可操作性的东西，实施两三年了，适用的范围并不是很广，从实际情况看，各级立法机关采用立法听证的几率不是很高。”中国政法大学法学院院长马怀德教授告诉《瞭望东方周刊》。

　　中国政法大学蔡定剑教授在其撰写的《国外议会立法听证及其特点》的文章中指出,“在国外议会立法中,虽然听证不是一个必经程序,但也是一个基本程序,未经委员会听证就制定法案的情况是例外。”蔡定剑曾经参与全国人大的《地方立法听证调查报告》的项目,在这份报告中他提出了立法听证尚待改进的几个问题:听证规则比较粗糙，听证规则条文达到10条以上的只有3份；听证人和听证陈述人的权利义务欠明确；听证意见没有得到应有尊重，有流于形式之嫌;有的听证会没有发布公告，而是直接向有关人员发出邀请，也没有公开举行，与立法座谈会没有多大区别。

　　长期以来形成的立法模式，使得立法常常成了立法者、领导意图的体现。蔡定剑在接受《瞭望东方周刊》采访时表示，“随着我国向法治国家的迈进，对立法质量的要求越来越高。如何提高立法质量，成为立法机关的一项重要的任务。过去公民只能以书面的形式反映意见，立法机关工作人员加以整理，作为立法参考，它的效果仍很有限。而立法听证使公民能直接面对立法者口头直陈意见，而且有不同意见的辩论，使公民的意见能直接影响立法者。”

　　公开的立法听证会和现在惯常使用的座谈会形式不同。公开的立法听证会不但可以邀请有关方面人士特别是专家学者参与立法,从不同的角度和层面弄清楚法规调整对象的真实情况,从而克服收集意见时的主观性、片面性;同时，它还能充分调整各种利益关系,避免地方性法规成为行政管理权力膨胀、地方和部门利益扩张的载体,避免失之偏颇,塑造法规本身所应有的公平、公正。“公开、辩论,是立法听证的灵魂。”蔡定剑教授说。

　　马怀德教授在分析立法听证存在的问题时指出，两方面的原因造成了立法听证在中国的困境，第一，关于听证，具体可操作的东西非常有限，听证人的权利和义务都没有规定，比如听证主持人怎么产生，听证人怎么产生，听证的笔录怎么产生，听证的具体操作程序等，仍不健全。第二，听证成本比较高，立法听证要听取立法相关利害人的意见，如果听证会的规模大，时间长，那么花费的成本就高，一般来说地方政府是不愿花这笔钱的。

　　立法听证:立法的趋势

　　一些迹象显示，立法者的思路与现实的需要走得越来越近了。

　　2003年非典肆虐，广东省就是否“立法不吃野生动物”等内容进行立法听证，中央电视台对此次听证会进行了现场直播。据报道，在一周内，有1000多人报名申请参加听证会，包括专家、律师、官员、农民、下岗职工和环保人士在内的22人成为听证参加人，还有包括外国驻穗领事馆官员等200多人前去旁听。

　　北京市人大常委会法制办公室主任王嘉彦告诉《瞭望东方周刊》:“去年下半年，法制委员会就已着手立法听证会的准备工作，目前法制委员会正在进行听证会规则的制定，以保障听证按照严格的程序公正、公平、公开地进行。尽管其他地方也实行了立法听证，但是可借鉴性不强。比如什么样的法规需要听证，怎么产生听证人员名单，怎么应用听证材料，听证程序是怎样的，都是我们正在研究的问题。”

　　尽管如此，王嘉彦对北京实施立法的前景仍信心十足。他告诉《瞭望东方周刊》，“我们会寻找一部和老百姓利益密切相关的法律进行尝试，初步议项是《北京道路交通安全法》。立法听证是立法的一个趋势，我们实行立法听证，就是要更多的老百姓参与到立法中来，把立法民主扩大到源头。我们会根据不同的法律，寻找不同的利益群体参与相关法律的听证。”

　　马怀德对此评论说：“地方权力机关尤其是北京市立法机关采取‘听证’的形式制定法律，这是‘开门立法’的又一次有意义的实践。”他同时表示，“开门立法，真实听取利害相关人的意见，在这种情况下制定的法律的适用性和执行落实程度会相对容易，同时，它可以帮助人们积累经验，为以后完善立法听证制度奠定基础”。

　　对于立法听证的意义,马怀德教授如是评论:“立法听证,不但能有效地约束地方权力机关的利益倾向，同时也帮助地方机关制定出好的法律，增强立法的民主性和透明度，避免立法没有针对性操作性而很难实施，同时也可避免与老百姓的意见相左而遭到老百姓的反对和抵制。”

　　马教授同时指出，“立法听证，不排除流于形式的危险，但是现在看来，还没有明显的流于形式的立法听证出现，立法听证多多少少还能听取老百姓的意见，公民的参与度和影响力到底有多大，不好说，但至少比没有参考要好得多。”

　　中共十六大报告中提出：要扩大公民有序的政治参与，保证立法和决策更好地体现人民的意志。分析人士认为，一些地方性法规进行立法听证，正是有序的政治参与的集中体现。它能以最高的效率和最低的成本实现普遍的民主，体现广大人民群众的利益。立法听证，是通向现代法治文明、政治文明的重要途径。

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