文／李永忠

　　反腐败，我们有可能做得更好……现在，必须认真研究并切实解决“议行合一”这个我们多年来多次试图解决却又失之交臂的体制问题

　　2003年，通过新闻媒体公布了13起省部级领导干部的违纪违法案件；最近，又通过

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中央纪委书记吴官正在中央纪委第三次全会的报告得知，全年查处的省部级领导干部违纪违法案件有21件。

　　在今年“两会”上，反腐败再度成为各界关注的焦点之一。“反腐力度加大、有的腐败还在滋生蔓延”──对这一现象，有必要以历史的眼光和宽阔的眼界予以分析与研判。

　　干部落马速度超过了国民经济增幅

　　吉林省靖宇县原县委书记李铁成在“悔过书”中坦白：这钱是送给县委书记的，不是送给我李某人的。谁坐这个位置，他们都照送不误。

　　于是，在穷乡僻壤的吉林山区，李铁成在短短几年里，按“正常”方式就收受钱财上百万元，该县200多名科级以上干部，人人都向李铁成送过红包。李铁成有一年就收了44万多元钱财，相当于靖宇县财政收入的2.3%。

　　根据1992年-2002年全国处分党员干部数据并结合见诸报端的相关报道，可有三点判断：

　　其一，每项处分指标，都超过了同期国民经济的增长速度。由此可见，胡锦涛总书记在去年初中央纪委二次全会上关于“一些腐败现象依然存在，有的甚至还在滋生蔓延”的判断，绝非耸人听闻。

　　其二，领导干部受处分的增幅，大大高于普通党员受处分的增幅。由此可见，改革开放以来，严重的问题不是新中国成立初的教育农民和教育工人，而是教育干部，特别是各级党员领导干部。

　　其三，高级干部受重处分(撤职以上)的比例，高于普通党员和普通领导干部受重处分的比例。由此可见，中共十六大关于发展党内民主、加强党内监督的论断，具有很强的针对性和现实性。

　　对于反腐败我们有可能做得更好的反思，来源于3年前的一段话中的“两个如果”──2000年底时任中央纪委书记的尉健行，在中央纪委第五次全会报告中指出，“如果这些年来各级党委和政府不是按照中央的路数开展反腐败斗争，腐败现象滋生蔓延的程度将比现在要严重得多，也决不可能有当前改革发展稳定的大好局面。如果各级党委和政府都能坚决按照中央的部署不断加大斗争力度，措施更得力一些，工作更扎实一些，一些腐败现象也不至于像现在这样严重。”

　　这“两个如果”的后面，其实是制度问题。

　　早在23年前，邓小平就指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”

　　官员腐败的5个制度性原因

　　1979年地方各级纪检机关相继恢复。到现在，全国共有专职纪检监察干部30多万人，加上每个党支部都有一名兼职纪检委员，平均每十多名党员就有一名专兼职纪检监察干部。

　　如此庞大的一支纪检监察大军，本可以在加强党风廉政建设和反腐败斗争中大显身手，但事实却非如此。

　　目前，各级纪委均有同感:只有下查两级，才比较顺手。但这样一来，不仅加大了办案成本，而且使最需要监督的对象失去了应有的监督，致使其由小错酿成大错，由违纪铸成犯罪──李嘉廷、刘方仁就是突出的典型。

　　体制的不科学，权力结构的不合理，不但增加了反腐败的成本，而且弱化了监督的效力。而监督的弱化，又突出地反映在监督不到位和监督不力上。

　　监督不到位，主要表现于绝少事前监督——能让参与决策已实属不易，事前监督必令人生厌;很少事中监督——体制已决定其是决策、执行机构的附属，事中监督实力不从心;大多为事后监督——直到权力运行的结果出了严重问题，在群众的强烈反映下，在上级党委、纪委的认真干预下，才有可能进行事后的监督检查。由此可见，现行党的纪检体制，从客观上决定了监督到位是很难的，而监督滞后和不到位则是必然的。

　　这再度使人想起了邓小平所言：“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”，“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”，“使我们付出了沉重的代价”。

　　据此，如不加快现行纪检体制的改革和完善，则很难扭转监督不力和不到位的局面。即使少数地区和部门在现有体制下做到了有力和到位的监督，也无非出于两个原因：一是被监督者开明，自觉性高，愿意接受监督；二是监督者确实做到了“五不怕”，以牺牲个人和本级纪检监察机关的眼前及长远利益来尽义务，换取了监督的暂时到位和有力。

　　在过去很长一段时间里，只要有人提出党委分权的意见，其结果总是以向党委闹独立性而为被共诛之──似乎共产党人从娘肚子里就获得了抗拒腐蚀的终身免疫力，因而权力制衡原理绝对不能运用于党的建设。这不仅是中共执政史，而且是国际共运史一块可悲的禁区。

　　归纳党内高中级领导干部腐败的制度性原因，大致有五:一是权力失衡;二是管理失控;三是监督失效;四是教育失误;五是自律失当(或者失败)。

　　要解决这“五失”，亟需制度创新，而其关键之一在于改革党委“议行合一”的权力架构。

　　“1”大于“2+3+4……”

　　权力失衡是第一失。它的制度性遗憾，源于老祖宗们对共产党执政缺乏必要的实践经验。

　　众所周知，133年前，马克思根据巴黎公社72天的短暂执政实践，即在《法兰西内战》一文中指出，“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。

　　其实，对马克思提出的“(公社)同时兼管行政和立法”(下文简称“议行合一”)，列宁在执政初期的实践中，并未全盘照搬。列宁觉察到“议行合一”的不可行，于是在政权的建设上设立了类似议会的“苏维埃主席团”，使其与“人民委员会”的行政权相分立。在党的建设上，列宁也试图着手解决党内权力的分解。

　　遗憾的是，面对复杂的国内矛盾和卫国战争，斯大林没能继续沿着列宁开创的科学分解党内权力的路子走下去，而是采用高度集权的做法来应对当时的燃眉之急。

　　应急的权宜之计却被当作长久之策沿用下来。由此，“一元化”的领导，“一把手”的体制，“一支笔”的做法，“一言堂”的局面便相继产生和发展。世界各社会主义国家执政党的权力架构，基本沿用了“议行合一”的领导体制。这一权力模式的运行结果，不仅造成了党内权力的高度集中，而且造成了监督的缺失和制约的乏力，并最终导致上世纪80年代末90年代初世界社会主义的严重曲折。

　　1949年之后，中共“议行合一”的权力架构，也给社会主义建设造成过严重伤害。50年代的反右扩大化、共产风、庐山会议反右倾、60年代到70年代的文化大革命运动以及80年代之后腐败的滋生蔓延……党内所发生的主要错误，都可以从“议行合一”的领导模式中找到体制性遗憾。

　　权力失衡，常常表现为“1”大于“2+3+4……”

　　作为党内立法决策机关的党委，本该实行民主集中制；作为执行机关的党委，本该实行首长负责制。由于党委定位于“议行合一”机关，将决策权、执行权集于一身，该分的权力没有科学地分，该合的权力又没有合理地合。因此，什么时候应该用“民主集中制”去研究党内立法、决策问题，什么时候应该用“首长负责制”去决定党的方针、政策的执行问题，每每使作为“班长”的党委书记大伤脑筋。如邓小平所说，“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，“全国各级都不同程度地存在这个问题”。

　　由于执行权是最为经常、最为集中、最为具体的权力，由于调动常委“一班人”的智慧，也确实会发生七嘴八舌，莫衷一是的局面，又由于执行权特别强调责任与效率，因此，即使最民主的“班长”，在拍板的关键时刻，也不敢把自己的一票等同为普通一票，有时甚至必须等于或大于“一班人”票数之和。

　　“议行合一”的党委领导体制，使党内的立法权、执行权集于党委一身，造成党内权力配置失衡。党委既是决策机关又是执行机关，同时党内监督机关也在其领导之下，集党内三权于一体的党委，成了一级党组织中的惟一领导机关。在这样一种领导体制下，党内权力实难平衡，党内民主实难发展，党内监督实难进行。

　　从党内权力配置来看，“议行合一”使党内权力严重失衡。党内立法决策权与党内执行权一旦合一，立法决策机关与执行机关必然混为一体，双方的相互制约关系必然打破。党委实行“议行合一”的领导体制，党内就不可能设置独立的执行机关，党代会作为同级党的最高权力机关必然形同虚设。党代表只好每五年露一次面，每五年体现一次权利。由于全委会大多每年一次，党代会、全委会闭会后“议行合一”的权力即自行交予常委会。党委(主要是常委会)既管党内立法、决策，又管执行，从政策的出台，到政策的执行一竿子插到底。

　　党委(主要是常委会特别是第一书记)由于权力过于集中，又方便好使，为保证执行的坚决有力，在决策上，多用首长负责制代替民主集中制;在用人上，多用“等级授职制”取代选举制。于是，党委无论在用人还是治事上，从决策到执行，要对就对到头，要错就错到底。其间，没谁可以叫板，无人能以纠偏。

　　因此，“议行合一”的党委领导体制下，“民主集中制”常常让位于“首长负责制”，成为党委书记首选的领导方式。这主要不取决于党委书记的个人因素，而更多地取决于体制制度因素。

　　“文革”之后，特别是随着改革开放的深入推进，由于工作性质使然和监督的受阻，一些地方纪委，特别是中央纪委最早意识到“议行合一”的党委领导体制存在的弊端。

　　经中央政治局同意，1996年1月，尉健行在中央纪委六次全会的报告中明确提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”接着，又在此后的几次全会报告中针对“三重一大”等问题，陆续强调“要规范民主决策程序，健全议事规则”。并具体规定：地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市“党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决”。

　　这是中央在修改党章前，将地方党的常委会一部分决策权划给全委会的最早改革。目前，用票决制决策“三重一大”问题，已为不少地方党的全委会或常委会所采纳。尽管这种分权还不够科学，也不尽合理，但这毕竟是对“议行合一”党委领导体制的最早质疑和最具体的补救。

　　权力收回为何如此困难

　　权力失衡还表现在权力的授予上。按理，党和人民是权力的所有者，各级领导干部只是权力的使用者。权力所有者本可以对权力使用者进行有效的制衡，但由于缺少权力的收回机制，权力的授予通常成为一次性行为。

　　现实情况表明，权力一旦授予，掌权者不仅拥有了权力的使用权，而且基本上也拥有了权力的所有权。之所以说掌权者在拥有使用权的同时也基本拥有了所有权，是因为如果一个人的权力能够长期使用甚至终身使用，那么，权力在这个人那里，使用权与所有权也就基本实现了合一。其表现有三：

　　一是我们选拔干部程序之复杂，内容之繁琐，条件之苛刻，考察之空泛，不仅为中国历史所罕有，也为世界各国所仅见。其用心之良苦，用力之辛苦，无非是优中选优，选准人用好人，以便放心地授权予他，让他能长期地好好行使权力。由此观之，能下如此大的功夫选拔任用干部，概出自授予权力的同时就很少考虑要收回权力。

　　二是权力一旦授予，只要不病、不死、不犯错误，权力就很难收回，突出表现是能上而难下。在如此程式化的考察下，入选者通常不会太优秀，因为考察中自会“去掉一个最高分”；当然，入选者通常也不会太差，因为考察中也自会“去掉一个最低分”。由于考察太苦，考察太累，考察成本太大，考察也太得罪人。因此，为降低考察成本，权力之梯一旦准其通过，掌权者通常都会在不断拥挤的楼梯中，论资排辈，拾阶而上。只要不错不病不死，想下也难。

　　三是权力一旦长期被占有，通常会出现两种情况。其一，如果想让权力使用者交出权力，大多得用大一点或实惠多一点的权力来换取;其二，长期占有权力者，通常会自觉或不自觉地产生权力所有者的感觉，甚至会有意识或无意识地将权力转让、假借给他人使用。而这两种情况，最能反映出有授权，缺收权的权力失衡状况。

　　实际上，执政半个多世纪后，我们完全有理由也有条件推行改革之初中央所确定的“老人老办法，新人新政策”。同时，在选人用人上，也没有必要搞那种“事倍功半”的所谓“精益求精”和“优中选优”。只要能从领导干部“能下”方向实施战略突破，必然就能收到事半功倍的效果。

　　“牛栏关猫，进出自由”

　　管理失控是第二失。表现有三:一是靠“人管人”而非靠“制度管人”的随意性;二是“上有顶，下无底”的权力自由裁量的膨胀;三是“上宽下严，内松外紧”的管理不到位。其核心，则是党内民主发展的缓慢和党内制度建设的滞后。

　　执政前，中共只管过几十、几百、几千、几万、上百万党员；执政后，中共却要管理上千万、几千万党员。靠什么来管理？理论上，应该依靠党内民主制度。但一些地方和单位在实际中却选择了行政化管理模式。

　　行政化，必然讲“层级”管理，党内就搞级别;行政化，必然讲命令，党内就强调履行义务多而保障党员行使权利少。在一些地方和部门，党员教育，除了“三会一课”似乎不懂得还有别的形式；党员激励，除了职务提拔，似乎也缺少别的方法。

　　这必然使党内民主受到冲击。

　　执政半个多世纪，一些地方和部门的党组织对党员特别是党员领导干部的管理，竟出现党小组不会管，党支部不愿管，机关党委不敢管的状况。于是，一些缺乏管理走上犯错误道路的领导干部，哀叹道：生(提拔)有人(组织部)管;死(处分)有人(纪委)管;中间(如何保证权力谨慎安全运作)无人管。

　　于是，泰山脚下的胡建学，官至市委书记(泰安市，地厅级)之后，竟然有了“一览众山小”的感慨，他说：“官做到我这一级，就没有什么人能管得着了”；于是，江西的胡长清，能够随意离开工作岗位而纵情声色，竟然有了“牛栏关猫，进出自由”(喻牛栏缝隙之大)的感悟；于是，沈阳的马向东竟然在任上17次去澳门豪赌，党纪国法对他的约束管理如同“一张白纸”；于是，湖北省天门市原市委书记张二江的生活作风，败坏得令世人咋舌;于是，河北“第一秘”李真，边腐败边升官，直升机都嫌慢;于是，河南的三任交通厅长，边修路边捞钱，“前仆后继”搞腐败。

　　沈阳客运集团原总经理、20世纪80年代扬名全国的“十大青年改革家”夏任凡，建了一座私人庄园。庄园占地2078亩，耗资2000多万元，修建历时3年，至案发时，仅完成了“设计草图”的一部分。但就是这“一部分”，也以其辉煌被称为南有“红楼”，北有“夏宫”了。

　　更为突出的还有两点:一是夏任凡竟然敢将奢华的庄园修建在自己的农村老家──沈阳市深井子镇金德胜村附近。腐败分子公然露富以藐视当地党的组织、政权机关、司法机关，竟至如此猖狂。二是在夏任凡当任的最后一年里，这家国有企业亏损即高达1个多亿。沈阳客运集团党政、纪检机构健全，但长期以来并无人对夏任凡的所作所为提出质疑并向上反映。

　　对“一把手”管理失控的现象，绝非个别。

　　看得见的管不着，管得着的看不见

　　监督失效是第三失。

　　改革开放的25年，从某种角度可以说是放权的25年。

　　中央将权力下放到地方，但由于“议行合一”的体制并未改革，地方在得到下放的权力的同时，却没有得到及时有效的监督，以致一些地方和部门的一把手可以很方便地将下放的权力据为己有。

　　由此出现一种奇特的权力反向运动──中央向地方各级组织放权，而一些地方组织的权力却向个人(主要是一把手)集中。致使一些地方和部门对领导干部特别是一把手，大范围地出现了三个“基本”，即：事前基本没有监督，事中基本缺乏监督，事后基本不是监督。

　　原因何在？这同我们的监督原理有关。我们各级领导讲话，喜欢用这样一句话：主流是好的，大多数是好的。此话不错，但如果以此立法规，建制度，则未必可取。

　　实践证明，法规、制度如果把监督、管理的对象假定为“小人”，虽然情感上有些不舒服，但制定的法规制度，监督管理起来可能有效而且管用。法规、制度如果把监督、管理的对象假定为“好人”，情感上尽管很舒服，但据此制定的法规典章，监督管理起来却相当吃力并很难实现“管用”。

　　受现行监督体制制度的束缚，在一些地方和部门的监督实践中常常出现三种现象。

　　看得见的管不着，管得着的看不见──所以不好干；

　　顶得住的站不住，站得住的顶不住──因之干不好；

　　干得好的上不去，上得去的干不好──有的不干好。

　　“议行合一”已成为制约发展党内民主的瓶颈和影响党内监督的严重障碍。尽管党的全国代表大会赋予纪委“对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”的权力，但在现实生活中，这是难以实行、甚至不可能实行的。

　　一是党代会闭会期间，党委代行党内立法、决策的职权，党章规定纪委负责“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”，但却没有授予其检查各级党委制定方针、政策的权力(“党章规定范围内的监督”实际指的就是对执行权的监督)。

　　二是作为党内执行机关的党委，从理论上讲，纪委对其“执行权”可以进行监督。但在实践中，又有哪个纪委能随时分清“议行合一”的党委，什么时候行使的是“执行权”，什么时候行使的是“立法决策权”？监督稍有不慎，就可能越权越位。

　　三是党章规定了纪委要接受同级党委的领导，面对“议行合一”的党委领导体制，又有哪个纪委和纪委书记说得清，应该在何时对同级党委进行监督，应该在何时接受同级党委的领导？

　　四是“议行合一”的党委领导体制，加大了监督职能机关对其监督的难度。因为对决策的监督和对执行的监督，应该分别是党代会和纪委会的职责，但在党委决策与执行合一的情况下，两种监督的分工和协调难以操作。

　　五是目前纪委成员的提名、任命、调动和待遇都握在同级党委手中，这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其成员监督的不力、不到位的必然性。

　　由此，形成了纪委监督的“四多四少”状况，即:对下级制约多，对同级监督少;对个人制约多，对组织监督少;形式监督多，实质制约少;被动监督多，主动制约少。

　　目前，宏观上，各级纪委几乎从无监督、检查同级党委对党的路线方针政策的执行情况；中观上，各级纪检机构几乎无不在人、财、物权上受制于同级党委；微观上，各级纪委书记几乎无人按“党内五项监督制度”越级向上级纪委报告同级党委书记违法乱纪行为。

　　因此，自地方各级纪委重建以来，在查处的众多腐败案件中，基本上没有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法行为的案例。对胡建学、许运鸿的违纪违法甚至犯罪，泰安市纪委和宁波市纪委，只能看在眼里，闷在心里。

　　没有经常的监督，必然经常滋生缺点;没有及时的监督，必然延误错误的发现;没有有效的监督，必然难以挽救失败。监督上的这“三个没有”，既是“议行合一”体制设计的弊端所致，也是现行党内监督体制亟须改革的原因所在。

　　教育别人自己却不受教育

　　邓小平曾指出，“最大的失误是教育”。在官员腐败问题上，教育失误是第四失，主要表现在三个方面：

　　一是忽视教育的主体。领导干部是教育的主体，承担着教育广大党员群众的任务。但历史经验证明，要完成这一任务，教育者必须先受教育。而现实存在的问题是，相当部分的领导干部，尽管承担了教育的任务，但不仅没有先受教育，多受教育，反而少受不受教育(有的领导甚至是相当年轻的市县长、市县委书记，不光教育讲稿要由别人捉刀代笔，甚至连思路、提纲都懒得动嘴动脑)、后受教育(等到受处分或在狱中写交代时才受教育)。

　　二是忽视教育的载体。在新世纪、新阶段，我们不知道拿什么来替代昔日的战争和往日的运动，充当今日教育的载体。我们引为自豪的思想教育传统，由于没能及时找到新的、有效的教育载体，因而虽然下力很大，但收效甚少，教育的效果更是不敢恭维。于是，“有的干部刚刚提拔上来，或者刚刚经过考核考察和‘三讲’教育，就发现有重大问题”(江泽民《论“三个代表”》第118页-119页)。

　　三是忽视教育的主要内容。一些地方和部门，在面对广大受众进行教育的时候，却并不清楚──所谓思想教育主要是民主与科学的教育;所谓实际问题主要是利益的问题。当前，教育要解决的主要是不少党员群众普遍存在的权利观缺失，从而导致义务感缺乏的问题。

　　2003年3月中旬，我到被有关媒体称为“中共首次县级党代会直选”的四川省雅安市雨城区和荥经县，就开展党代会常任制试点的情况进行了实地调研。深感让广大党员在行使权利中增强义务，在党内民主的实践中学会民主，是最实际最生动最有效的教育。

　　2004年2月下旬，我又到开展党代会常任制试点最早(1988年)、坚持最久(长达16年)的浙江省台州市椒江区调研。据区委书记黄志平告诉我，党代会常任制16年，发展了党内民主，加强了党内监督，推动了经济的发展，促进了社会风气的好转。据调查资料统计，16年来，区委已换了三届，先后担任党委、人大、政府、政协领导班子成员共有122名县处级领导干部，除原区政协1名兼职副主席因受贿受处分、1名调任的副区长因在另外一个县工作时涉嫌受贿而被判刑外，其他120名区级领导干部在椒江任职期间都没有因不廉政而被立案查处，受到党纪政纪处分。

　　自律：反腐最薄弱的一环

　　马克思曾引用过一句名言:“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用;有20%的利润，它就活跃起来;有50%的利润，它就铤而走险;为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”

　　资本如此，权力何尝不是这样？当权力失去20%的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40%的监督时，它就忘乎所以;当权力失去60%的监督时，它就破门而出;当权力失去80%的监督时，它就敢以身试法;当权力失去100%的监督时，它就不怕上断头台。

　　正如在资本原始积累期间，没有谁会幻想用自律去要求资本家放弃对巨额利润的追逐。在权力牟利空间如此之大的社会转型期，企图用自律去劝说掌权者放弃权钱色的诱惑同样靠不住。而我们在相当一段时间对这种“靠不住”却没有及时想明白。这就是第五失。

　　于是就犯了三个错误：

　　一是想用“优选”去防错。我们采用最复杂的方式去解决最简单的选人用人问题。结果，越选拔考察，越耗时费事，越复杂多变，越心里没底。据改革开放以来公开报道的高级干部违纪违法案件分析研究表明:1992年之前，在干部选拔考察的方式还没有大的改进时，所查处的17起省部级领导干部违纪违法案件，无一人边腐败、边提拔。1993年至2002年，干部选拔考察方式不断改进后，所查处的37件省部级领导干部违纪违法案件中，有22人是边腐败、边提拔。(中国社科院、清华大学国情研究中心《国情报告》2003年第25期)

　　二是想用“自律”去改错。改革开放以来的实践证明，腐败分子几乎无人通过自律去认错、改错。因为如果他们能够自律，也就不会腐败了。道理如此简单，而我们却对领导干部的“廉洁自律”寄予了过高的期望。不切实际的期望越大，失望必然也越大。领导干部“廉洁自律”也因之成为反腐败斗争中最为薄弱的一环。

　　三是想用“自省”去纠错。领导干部廉洁自律的本意很好，作为反腐败三项格局中的一项也没错。问题不在自律上，而在我们的自律没有“他律”作基础。尽管各级领导干部辛辛苦苦地学习、对照、汇报、填表，但实践证明，没有“他律”的自律是靠不住的。胡建学如此，胡长清也如此;王宝森如此，王雪冰亦如此;成克杰如此，程维高还是如此。

　　一句话，缺乏有效他律为后盾的自律，形同虚设。

　　如何跳出历史周期率

　　对“五失”的认真反思，有利于我们清醒地看到问题的关键之所在。吴官正同志带领中央纪委常委一班人，立足于以往的工作基础，对教育、制度、监督这三者关系不断进行理性的思考和实践的探索，高度重视并努力发挥制度建设在反腐败中的作用。中共十六届三中全会集各地制度反腐经验之大成，明确提出：“注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”

　　可以说，随着“三位一体”惩治和预防腐败体系的建立和完善，将有利于发展党内民主，加强党内监督;将有利于保证看得见的管得着，顶得住的站得住，干得好的上得去;将有利于使权力成为一种负担而防止其成为乐趣，这就是面向新世纪，中共在开展反腐败斗争中有可能做得更好的关键所在和基础所在。

　　或许有人认为，“议行合一”的党委领导体制由来已久，它曾帮助我们顺利度过了战争年代和共和国建设的初期，继续沿用，似无大碍。其实，只要认真分析和思考就不难发现，是血与火的战争和频繁的政治运动，作为保持党内民主，维系党内监督的载体，或弥补或缓解了“议行合一”的党委领导体制的弊端，使党内民主虽然脆弱(十年浩劫中，党内民主的脆弱性表现得尤为突出，“中央文革领导小组”对党内民主的践踏，曾达到无以复加的惨烈程度)却得以延续下来。

　　探索共产党执政之规律，总结“五失”之教训，要求我们必须大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风;要求我们必须在发展党内民主，加强党内监督上破题;要求我们必须以制度的创新来保证在全党大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风(胡锦涛在中央纪委三次全会上的讲话，见1月13日《人民日报》)。

　　而发展党内民主，加强党内监督，就必须走制度创新之路，就必须“积极稳妥地推进政治体制改革”，就必须认真研究并切实解决“议行合一”这个我们曾试图解决却又失之交臂的体制问题。惟其如此，我们才能跳出历史的周期率。-

　　中共不止一次试图科学分解党内权力

　　在中国共产党内最早思考并认识到发展党内民主，强化党内监督重要性的是邓小平，最早想到需要着手改革“议行合一”的党委领导体制、以解决党内权力失衡的，也是邓小平。

　　1956年，邓小平在中共八大《关于修改党的章程的报告》中指出，为了“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”。

　　为解决“议行合一”问题，邓小平强调，在县以上党的委员会“都设立常务委员会和书记处”。

　　中共十一届三中全会确立了“领袖”是一个集体的原则，重建了党的各级纪律检查机关，为发展党内民主奠定了必要基础。

　　1980年，在中央政治局扩大会上，邓小平再度指出：要切实解决党内权力过分集中的问题。

　　改革开放以后，特别是近年来，党内权力科学分解、合理配置的改革和探索也在不断深化，大体形成了三个方面的分权：

　　一是全委会分权。通过全委会较多地参与重要干部的任免，从而逐渐分解常委会的“议行合一”之权。

　　二是票决制分权。通过对“三重一大”(即重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用)问题必须经常委会或全委会集体讨论并无记名投票，从而较稳妥地分去一把手等于或大于班子票数总和之权。

　　三是党代会常任制分权。通过全国各地党代会常任制在市、县的试点和推行，积极并稳步地分常委会、全委会代行重大问题决策之权。

　　要进一步发展党内民主，加强对领导干部行使权力的制约和监督。要按照十六大提出的建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，大力加强权力监督制度和机制建设。

　　——胡锦涛

　　要把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，体现到各个方面。

　　——吴官正

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