《瞭望东方周刊》记者程瑛、郭高中／北京报道

　　“两高”报告作为一份提纲挈领的“官方文本”，必然有其局限性；而人民代表以及他们所代表的广大人民，对于报告的关注，已超越了文字乃至司法本身

　　一面是结案数不断攀升、超期羁押日益清理、改革措施纷纷出台，一面却是连续几

黄页微成本营销方式 不见不散约会新主张 小户型主阵容揭晓 多媒体互动学英语

年数百张反对票、弃权票和徘徊在75%左右的支持率──最高人民法院和最高人民检察院向全国人民代表大会交出的年度答卷，格外受人瞩目。

　　令人期待的“新班子”报告

　　相对于2003年“两会”上重在总结5年任期工作的报告，今年“两高”新领导班子的报告显然更引人关注；同时，自1999年高法、高检出台“五年改革纲要”和“五年发展规划”至今时限已满，新的五年改革方案即将面世，而过去一年中无论司法机关负责人还是法学专家，对于司法改革都相当高调，探讨空前深入。因此，人们有理由期待这次的“两高”报告能够带出新的信息。

　　半个月前，清华大学法学院院长王晨光教授与其他17名法学界专家一起，参加了最高人民法院的特邀咨询员座谈会。这次有最高法院院长肖扬等出席的座谈会，旨在征询专家们对于人民法院工作和最高人民法院报告(稿)的意见。肖扬向特邀咨询员们介绍了高法工作报告的一些构想和思路，提出这个报告要突出司法为民、司法公正、依法履行职责和创新精神。

　　王教授说，他是2003年夏天被聘请为高法特邀咨询员的，而高法专门针对工作报告向专家进行咨询，这还是第一次。

　　王教授告诉《瞭望东方周刊》，他的印象是，这次报告体现出了一些新的思路，也更加务实。比如往年有关全国各地方法院的审判工作、司法改革的内容相对较多，今年则主要汇报最高法院自己的工作。这是符合法律规定的，因为最高法院对地方法院是指导而不是领导关系，地方法院的工作应该由他们自己对同级人大报告。

　　“这样使最高法院的司法职能更加突出，减少了行政色彩，是一个实在的改变。”王教授这样评价。

　　在他看来，这份工作报告对最高法院的工作作了客观、恰如其分的总结，对今后工作的改进方向明确可行。“报告突出了锐意改革的精神，明确提出了‘公正、效率问题’和‘司法为民’，推进司法改革的思路更加清晰。”

　　最高法院院长肖扬曾在去年全国人代会上表示，此前5年人民法院确定的39项改革内容已经完成了35项，主要包括建立了民事、刑事、行政三大审判体系，进一步完善诉讼证据制度，规范申诉和再审制度，建立健全司法救助制度，建立统一管理协调的执行工作新机制，改革法官管理制度，理顺专门法院的管理机制，使审判工作更加透明、公平，促进司法公正。但一些深层次问题的解决还有待改革的深化和突破。

　　不少专家认为，最高人民法院五年改革纲要起了很大作用，特别是在整体改革思路的规划和推进司法改革理念上影响深远，为其后解决深层次的问题奠定了基础。

　　同时，据称最高人民检察院的工作报告也邀请了专家参与提出意见。一位曾经获邀为高检新的五年改革规划提供咨询的专家告诉《瞭望东方周刊》，这个规划的执法理念有很大转变，执法为民的导向很明显。而这些特点在这次的工作报告中都会有所体现。

　　支持率75%的背后

　　相对于近年来被评价为“突飞猛进”的法治建设和司法改革，同时期“两高”报告受到的诸多质疑和不满显得非常刺眼，也引人深思。

　　据悉，全国人大对于“两高”工作报告的审议和表决，是依据全国人民代表大会组织法和全国人民代表大会议事规则两部法律法规。但其中并未明示表决结果得出后的相关事项。而每年都要提前两三个月准备工作报告，这已经成为“两高”工作中的一件大事。

　　著名法学专家卢建平认为，司法机关被视作“社会正义最后一道防线”，随着法治观念的普及深化，人们对司法工作更加关注，同时期望值也越来越高。“两高”报告受到的质疑正反映了人们的期望与司法工作实际状况的落差。

　　他说，事实上工作报告只能反应司法改革的部分内容，写进报告的都是经得起推敲的，大量有创意的改革动态没有在报告中呈现出来，而这也给一些改革提供了尝试的空间。

　　同时，工作报告主要是涉及“两高”一年来的工作，一些案件尽管人们高度关切，但因为比较敏感或牵扯其他部门，在报告中并没有反映。

　　王晨光教授认为，“两高”报告受到质疑与司法工作中的问题直接相关，但目前存在的问题不是个别人造成的，既有历史原因，也有社会急剧发展中的新变化。

　　他说，中国司法体制从上个世纪70年代末恢复。在起初的立法阶段，“是否有法可依”是重点；如今到了法治阶段，法律在社会中的作用日益重要，但有法不依、违法行政的现象仍不时发生，司法机关能否依法办事，必然受到人们更多的关注。

　　“在建设法治国家的过程中人们难免会有不满，但不满意不等于没有发展，而是人们对于司法中存在问题的容忍度越来越小，要求越来越高。”王晨光说。

　　也有专家分析认为，社会舆论得到的信息不完全，把原本属于公安部门的社会治安问题归咎于法院和检察院;同时，一些人大代表代为转达的百姓申诉的处理情况，也会影响到代表们“两高”的印象。

　　连续两届担任全国人大代表的湖南省高级人民法院院长吴振汉说，各级法院是上下级监督、指导的关系，不是领导关系，全国3000多家基层法院、上万个人民法庭、近20万人的法官队伍的问题，“板子不能都打在高法身上”。

　　他认为，高法和高检围绕队伍建设、公正司法做了大量工作，对于存在的问题没有袒护隐瞒，而是积极努力解决。对“两高”评价要客观公正，要看主流。

　　专家们指出，人大代表关心司法，不仅要表达不满，更要有责任推动司法改革，比如通过修改两院组织法，以解决司法地方化、提高法官素质、保证法院独立行使审判权。据悉，两院组织法的修改已列入本届人大的立法规划，而要期待在体制上有所突破还存在困难。

　　也有学者提出，人大在监督两院的同时，还应尊重审判权，人大可以提出质询，但不能取代司法机关行使审判权。目前地方人大有个案监督，但有时会形成决议，影响判决。因此要按照宪法的规定理顺人大和司法机关的关系。

　　司法改革“上台阶”

　　谈到目前司法改革推进的困难，多年从事基层司法工作的人大代表吴振汉一口气列举了五大矛盾：

　　第一，国家本位主义司法概念与现代法制要求的矛盾。以国家权力为核心，只重视红头文件和政策，轻视法律权威。

　　第二，司法权的配置不科学与依法独立行使审判权的矛盾。地方法院的人、财、物都由地方政府管理，地方人民法院变成地方法院，有些地方甚至以牺牲法律为代价发展地方经济。

　　第三，行政化管理模式与审判工作自身特性的矛盾。一些地方把法院当作政府部门进行管理，搞行风评议时把法院也作为一个行政部门来评议，而法院内部管理也存在行政化弊端。

　　第四，法官职业的大众化与社会对法官职业化要求的矛盾。法官法律专业科班出身的少，同时待遇低、强度高的工作又导致高素质人才流失，出现干部断层。

　　第五，经费保障不到位，没有真正做到收支两条线、“吃皇粮”，与公正司法的要求存在矛盾。

　　最高法院院长肖扬对于现行司法体制弊端的总结，正可与吴振汉的苦恼相印证。在去年的一次论坛上，肖扬坦率而尖锐地点出司法体制的“三化“——司法权力地方化、审判活动行政化和法官职业大众化。

　　他透露了官方正在或将要采取的八项改革措施，同时强调，其中“实践证明已不适应时代发展的，如法院产生体制、监督方式、审级制度、法官管理等”，需要通过修改宪法和有关法律才能解决。媒体评论说，这是近年来官方高层首次表示要通过修宪来推动司法体制改革。

　　在一些法学专家看来，司法改革正面临“上台阶”的关口，此时，司法机关自身的努力已不足以解决问题，体制桎梏成为迫切需要冲破的瓶颈。

　　专家明确指出，改革的实践已经证明，那种试图绕开制度瓶颈、以技术问题的解决推动整体改革的思路是过于简单和幼稚的。司法改革作为政治体制改革的重要组成部分，其根本性的变革必然依赖于政治体制的改革和创新，应纳入中国政治体制改革的整体部署中。

　　“两高”报告今年的支持率无须预料，中国司法体制改革必将迈出更大步伐。-

　　“两高”去年有哪些改革

　　“2003年是司法制度建设不平凡的一年。”最高人民法院研究室的蒋惠岭告诉《瞭望东方周刊》。他认为，2003年司法改革的主题锁定“司法公正”，较之前几年在思想观念方面的强调，去年沿着这个思路具体措施很多。

　　他说，中共十六大提出司法体制改革的7项目标和任务。2003年司法改革的整体特征是处于酝酿、试验和探讨的阶段，是研究如何全面贯彻落实十六大改革目标的初始阶段。去年5月，中央成立了司法体制改革小组，最高人民法院成立了司法体制改革研究小组，用大半年的时间研究落实司法体制改革方案，做理论准备和可行性研究工作。

　　蒋惠岭认为，去年法院系统的一个亮点是按照司法为民改革内部工作。在8月间的一次座谈会上，肖扬第一次提出了“司法为民”的工作要求，同时出台了23项措施，加强内部机制的改革和完善。

　　清理超期羁押、加强人权保护在整个司法系统内渐成气候。截至2003年12月31日，全国法院共清理超期羁押案件4100件。同时，截至2003年10月底，全国法院已经对39名违反审限规定的工作人员给予行政和纪律处分。

　　司法队伍素质一直深受诟病。蒋惠岭说，建立分类管理的法院人事制度，制定了书记员管理办法，试行法官助理制度和法官遴选制度，使2003年成为全面推进法院队伍建设的一年。

　　最高人民检察院法律政策研究室陈国庆副主任告诉《瞭望东方周刊》，高检在认真研究司法体制改革的同时，从人民群众反映最强烈、要求最突出的问题入手，从制约司法公正的环节入手，努力提高执法水平和办案质量。

　　他将2003年检察机关司法改革的重点归纳为：开展被称为“阳光作业制度”的人民监督员制度试点工作，对国家工作人员职务犯罪案件的立案侦查、决定逮捕、审查起诉进行社会监督，强化外部制约。天津、河北、内蒙古等十个省区各级检察院600多家开展试点，实施3个月监督结案200余件；清理超期羁押专项行动，建立防止和纠正的长效机制；建立了依法保障律师执业权利的工作机制，于年底出台有关规定，保障律师在侦查、起诉阶段会见在押犯罪嫌疑人，完善听取律师意见制度，建立处理律师投诉机制。

　　相关专题：瞭望东方周刊