| 美国专家与中国农民:了解农民对土地的真实想法 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年03月09日16:52 世界新闻报 | |||||||||
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受访人：美国农村发展研究所中国项目协调人布赖恩·施瓦茨瓦尔德；美国农村发展研究所驻北京代表李平 采访人：《世界新闻报》记者 李培春 总部设在美国西雅图的农村发展研究所，是由一群美国律师组成的非营利性机构，
了解农民的真实想法 《世界新闻报》：中国政府为什么选择你们就中国农村土地承包经营的有关问题提出咨询意见？ 李平：最初，中国政府并没有选择美国农村发展研究所做这项工作。 1987年，农村发展研究所的所长罗伊·普罗斯特曼和执行所长蒂姆·汉斯塔德到中国访问。当时，有关中国农村进行土地经营体制的改革、将土地包产到户的报道开始见诸西方媒体。普罗斯特曼等人对此十分关注。在中国访问期间，他们又进行了一些实地调查，后来发表了一篇文章，就中国应如何保护农民的土地经营权等问题阐述了他们观点。他们的文章引起了中国有关部门的重视。后来，中国政府多次邀请美国专家来中国工作。 《世界新闻报》：你们每年来中国4到5次，主要做哪些工作？ 施瓦茨瓦尔德：最主要的工作是去中国的农村地区，直接与农民交谈，了解他们对于分配给他们经营的土地的真实想法。此外，我们还调查农业政策怎样影响农民的决策，这些决策包括他们种植什么农产品，是否选择除务农以外其他的谋生方式，等等。 在调查的过程中，我们不使用问卷调查式的问题，而是与农民聊天，进行非正式的交流。经过数年这样的工作，我们得以比较全面地理解了中国农民的一些真实想法。 中国有关方面对我们的工作给予了大力支持。中国国务院发展研究中心多年来一直是我们紧密的工作伙伴。我们的合作伙伴还包括中国海南改革发展研究院和中国人民大学。 土地承包经营合同意义重大 《世界新闻报》：对中国的农民而言，土地承包经营合同有多重要？ 施瓦茨瓦尔德：十分重要。 1998年，中国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，规定有关机构要同每个农户签订土地承包经营合同。在这份合同中，需要写明农民有权经营他所承包的土地30年。从1999年开始，我们和中国人民大学在中国全国范围内调查这 项法律的执行情况。我们走访了17个省的1700多农户，调查的首要问题是：农民是否得到了法律所规定的、他们应该拿到的土地承包经营合同？我们的调查还涉及许多其他的问题，比如，承包经营合同是否会对农户的生产积极性产生影响？ 我们发现一个十分有意思的现象：那些手里确确实实握有土地承包经营合同的农户，对法律所赋予他们的权利有更大的信心。而那些手里没有这样一份合同的农户，对他们所享有的权利的认知就不那么明确。即使有的农户知道，他们对土地有30年的承包经营权，但是如果手里没有合同，他们也对在30年里可能发生的事情心存疑虑。 我们的调查结果令许多人吃惊。因为在此前，有些人认为，给农民土地承包合同毫无意义。他们觉得农民既不关心法律，也不愿意花时间去阅读和了解土地承包经营合同的有关条款。但是我们的调查证明：合同对于农户认知和理解他们的权利是十分重要的。 李平：而且，许多手里有土地合同的农民告诉我们：有了这份合同，当村干部或是别的什么机构想侵犯他们的权利时，他们就可以利用合同捍卫自己的权利。 《世界新闻报》：有了合同，对农民长期经营土地也会有所帮助吧？ 施瓦茨瓦尔德：确实如此。 如果农民觉得他们确实可以在30年的时间里经营他们所分配到的土地，他们就更倾向于制定一些长期的规划，比如说保持土地的质量。因为他们知道，如果过度使用土地，他们得自己承担后果；而如果合理地使用土地，土地就能一直为他们创造财富。农民还会考虑对土地进行一些长期投资，投资可能需要较长的时间才能收回成本。如果农民对自己在未来继续经营土地的权利有所担心，他们就不会投资。而有了承包经营合同，农民就有可能对土地进行长期投资。 《世界新闻报》：根据你们的调查，中国到底有多少农户得到了这样的土地承包经营合同？ 施瓦茨瓦尔德：我们最近的一次调查是在2001年夏天，和中国人民大学联合进行的。我们的调查显示，有将近50％的农户得到了书面的土地承包经营合同。这意味着约1亿中国农户拿到了合同，真是一项伟大的成就。 《世界新闻报》：为什么还有约50％的农户没有拿到合同呢？ 李平：很显然，有些地方官员并不愿意给农户这样的土地承包经营合同。尽管国家法律明文规定了农户对土地的承包经营权，但是有些地方官员并不愿意让农户拥有这样的权利。因为这些官员觉得如果不给农户合同，那么他们就能够对土地拥有控制权，就能够把分配给这个农户的土地拿回来分配给别的想要土地的农户。而在这个过程中，这些官员可以牟利。 此外，有些乡、村级的干部，为了便于管理，把该给农户的合同，统一收藏在自己家里。还有些县级政府，没有形成一整套的行政程序，以迫使乡干部和村干部向农户签发土地承包经营合同。根据中国官方统计，在农民的投诉中，有60％以上的问题与土地及侵占土地有关。 新法律堵住土地调整漏洞 《世界新闻报》：我曾读到一些新闻报道，说有些村干部把原来分配给妇女的土地没收了，因为这些妇女嫁到了别的地方？ 施瓦茨瓦尔德：这个过程被称作“土地调整”。 在土地的集体经营体制被打破后，中国有80％的农村都在这样做。在过去，土地的经营权被视为归集体所有。所以，在开始推行家庭承包责任制的时候，土地的经营权是被平均地分配给每一个农民的。当农户因为添丁或是娶媳等原因导致家庭成员增加，或是因为老人去世、女儿出嫁等原因而导致家庭成员减少时，农户家里分配到的土地就需要重新调整。这是农村发生“土地调整”的基本原因。 《世界新闻报》：这种调整合法吗？ 李平：现在这样做就不合法了。2002年，中国全国人大通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。它规定，如果妇女嫁往别的村落，在那里又没有分配到土地，那么她原先所在的村落就无权收回分配给这名妇女的土地。 施瓦茨瓦尔德：在《农村土地承包法》颁布后，农村根据人口变化进行土地调整的行为已经很少了。因为法律规定，在合同所规定的30年里，不能再进行土地调整，除非发生极其特殊的情况。 实际上，安徽和贵州等省在《农村土地承包法》颁布前，就已经实行这样的政策了。他们发现，农民能够很自然地找到办法，去应付因为人口增加而导致的人均土地减少。如果农户对土地的30年承包期有了信心，他们就会对土地进行投资，以增加土地的生产力。而当土地的生产力上升后，农民自然可以获得更大的盈利。 决策建议屡被采纳 《世界新闻报》：从1987年至今，你们在中国已经工作了十多年。你们所提出的建议，得到反馈了吗？ 施瓦茨瓦尔德：美国农村发展研究所在许多发展中国家有合作项目。我们的方针是，根据各个国家政府的改革计划，提出适合当地情况的建议。 在上个世纪90年代中期，中国政府更多地使用政策手段，而不是法律手段来界定农民的权利。但是，政策和法律还是有区别的。比如说，政策是在政府内部制定的，政府官员对政策是了解的，但是除非告诉农民这些政策，否则他们很难了解到政策的细节。而且，当使用政策去界定农民的权利时，中央政府的政策并不一定能很好地得到执行。 所以，我们建议用法律的形式来保证农民的权利。在上个世纪90年代中期的时候，关于是否用法律来规定农民的权利，还存在着很多争论。随着时间的推移，1998年《土地管理法》颁布后，中国各界已经形成了一致的看法，就是用法律来规定农民对承包土地的经营权利。 我们还参与了关于土地承包经营期限的咨询。因为我们的研究所在很多发展中国家都有研究项目，所以中国内部对有些问题出现不同的看法时，有关部门就会向我们咨询：在别的国家，同样的问题是怎样处理的？有关决策的效果如何，等等。根据我们提供的一些资料，再结合中国具体的国情，中国的决策部门做出决策。30年土地承包期的决策，也是这样制定出来的。因为在农民看来，30年的时间足够他们收回任何对土地的农业投资。所以30年的承包期可以鼓励农民对土地充分投资。 关于中国的一个最大的误解是，认为中国的决策层听不进别人的意见。而事实正相反。中国的领导人对别国的经验和教训充满兴趣。中国正在进行规模宏大的经济和社会变革，有那么多的人会受到这一进程的影响，所以，中国的决策者在采取改革措施之前，总是十分谨慎。 《世界新闻报》：与其他发展中国家相比，中国农民的处境如何？ 施瓦茨瓦尔德：中国政府在帮助农民摆脱贫困方面取得的成就令人鼓舞。自从实行家庭承包责任制以来，中国生活在贫困线以下农民的数量大大降低了。而在这期间，全球范围内生活在贫困线以下的农村人口，其总数上升了。中国保证了约9亿农民的基本生活，这是个巨大的成就。 与此同时，中国的农民还是十分贫穷的，在有些地区，农民极端贫困，必须有来自外部的援助，才能使他们摆脱目前的贫困状况。 《世界新闻报》：作为外国的研究机构，中国农民愿意与你们交谈吗？ 李平：他们十分愿意与我们交谈。尤其是布赖恩在的时候，他们看布莱恩，像外国人看大熊猫一样呢。因为在布赖恩之前，从来没有外国人去过他们的村子。 而且，当我们与农户交谈，了解他们对于土地的经营权利以及生活现状的看法时，通常没有村干部的陪同。几乎所有的农民都不仅仅是愿意，而且是迫切地想和我们交谈。 真正挑战是法律的执行 《世界新闻报》：解决农村的土地承包经营权问题，到底有多么急迫？ 施瓦茨瓦尔德：我认为是十分急迫的。 近几年，中国的城乡收入差距加大了，中国政府对这个问题十分重视。他们也理解，赋予农民较长期的对土地的经营权利，是鼓励农民投资，以改善其自身生活的一个办法。在5年间就土地问题颁布两项法律，本身就表明中国政府对这个问题的重视程度。 但是，与此同时，中央政府需要了解，中央政府的利益和农民的利益，并不一定与地方政府的利益相一致。有的地方政府并不愿意给予农民对土地的经营权，因为他们认为这样就削弱了地方政府的权利。 所以，中国中央政府关于农村土地问题的真正考验，不仅仅是颁布法律，而且是将这些法律贯彻下去。在未来几年里，农村发展研究所和我们在中国的合作伙伴的工作之一，就是追踪有关法律的实施情况。 李平：确实，如果看看中国中央政府公布的政策和法律，人们可以很清楚地看到，中央政府态度鲜明地要使农民对土地的经营权更加稳定和安全。但是，确实有不少地方政府，对此不是勉强应付，就是故意拖延不办。 相关专题：世界新闻报 | |||||||||
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