挥别“下岗” 定位“失业”

　　“失业”新定义不再强调“非农业户口”和“在当地就业机构登记”，这意味着更多的人将享受到政府的失业保障福 利。在恢复“失业”真面目后，新一届中国政府将会全面推进就业与社会保障制度的转型

　　本刊记者/胡奎

　　“中国的‘失业’概念清晰了。”在中国劳动和社会保障部近日宣布修定其备受关注的失业定义后，曾经对中国传统 失业指标多次提出批评的《华尔街日报》如此评论说。

　　劳动和社会保障部网站如是概括失业人员新标准：在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人 员。

　　而在此前，国家统计局统计城镇登记失业人口的标准则是：非农业户口在一定的劳动年龄内有一定劳动能力、并要求 就业，并在当地就业服务机构进行了登记的人员。

　　显然，新定义不再强调“非农业户口”和“在当地就业机构登记”，这意味着在中国流行多年的“下岗”一词将退出 历史舞台，更多的人将享受到政府的失业保障福利。

　　“今天对于失业的定义的调整，我认为来得不是太早而是太迟了”。对中国就业问题研究多年的胡鞍钢直言不讳地告 诉中国《新闻周刊》。

　　就业“新政”迈出第一步

　　按照新标准，“就业人员”指男16～60岁、女16～55岁的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取 得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动时间少于法定工作时间 ，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为“不充分就业”。

　　胡鞍钢认为，新标准实际上就是根据实际经济活动人口，来统一确定失业人口。也就是说，将来人们获得失业救济的 条件是一致的，这将为消除国有与非国有差别和城乡差别，最终建立全国统一规范的劳动力市场，迈出首要的一步。

　　政府的下一步，将是确定什么人能领失业保险金。胡鞍钢认为，新定义规定的条件是：要交过一定时期的失业保险金 ，要有工作能力并愿意寻找工作。因此，并非农民工一进城就可以得到保障，有了这一政策门槛，农民工短时间内大规模涌进 城市的现象将不会发生。

　　学习与“灰姑娘”共舞

　　失业率像一个生世不良的“灰姑娘”，在社会主义的发展过程中，曾长期蒙罩着意识形态的面纱。

　　就像1936年斯大林在莫斯科宣布苏维埃政权已消灭了失业一样，1958年，新中国政府在经过十年的战后恢复 后，宣布“旧社会的失业现象已经消失了”。

　　但在“文革”运动落幕后，大量自农村“广阔天地”返城的“上山下乡”青年的工作问题就成为城市政府的一大烦恼 ，在当时劳动力市场一片空白的情况下，他们惟一能做的就是等待国家安排就业，这些年轻人还被赋予了一个集体身份：待业 青年。

　　直到1993年，政府才正式宣布将“待业”一词更改为“失业”，这是适应市场经济体制改革的要求而迈出的“一 个历史性步伐”。

　　但新的难题是：伴随着上世纪90年代国有经济大规模的结构调整，大批城镇职工离开原有的工作岗位，当时的“失 业”定义并不能涵盖到失去工作岗位的全体城镇劳动者。

　　“下岗”，这个让西方经济学家一头雾水的特殊概念，就是在这种背景下被发明出来的，并与“失业”一词并行至今 。

　　与“下岗”现象相对应的是中国仓促建立的变形的社保体系。

　　中国社科院人口与劳动经济所所长、曾在不久前进中南海讲解就业问题的蔡告诉中国《新闻周刊》，在朱基政府的前 三年，因就业矛盾造成社会紧张程度其实非常高。但这一届政府清醒认识到：规范的劳动力市场要形成，中国要“入世”，要 调整产业结构，失业的增长就是不可避免的，“中国不可能为了把失业率降下来而回到计划经济时代”。

　　面对失业问题，政府惟一的办法就是尽快建立社会保障体系。当时，政府在很短的时间内便建成了维护社会稳定的三 条防线：下岗再就业中心的下岗津贴、失业保险基金、城镇最低生活保障。

　　事实上，仅凭数额非常有限的失业保险基金，充其量只能解决1/3的失业下岗人员保障所需。因此，政府不得不采 取变通的办法，即成立下岗再就业中心，并通过企业提供的下岗津贴和各级政府统筹的城市低保，把另外的2/3补齐。这样 形成的社保支出基本上是三三制：企业、地方政府和中央财政各1/3。

　　蔡解释说，设立下岗津贴的意义还在于，政府一方面鼓励企业的用人自主权，要减员增效，但另一方面又并不希望企 业随便裁员，“能够维持就业的还要维持”，裁员就应负担下岗津贴的成本。“当时就是这么一个过渡。”

　　失业应对要立足制度转型

　　中国人民大学劳动人事学院教授郑功成指出，在中国的失业率统计迈向正常的同时，按照其本来面目来完善相关政策 与制度已经刻不容缓。

　　首先需要调整的是失业保险制度。按照新定义，所有下岗职工都将纳入到失业人员范围，将使领取失业保险金的人数 增加一倍左右，按现行失业保险法规筹集的资金根本无法应付需要。

　　郑功成介绍说，截止2002年底，中国参加失业保险的人数已经达到10182万，领取失业保险金的人数为44 0万人，失业保险基金支付压力明显增大，在部分地区已出现年底收不抵支的局面。

　　郑认为，政府需要采取特殊的措施，来渡过失业保险基金支付高峰。在将以往补贴下岗职工基本生活保障的资金转化 为失业保险基金的同时，政府还需要动用原有的失业保险基金结余，提高失业保险统筹层次，以扩大调剂范围、分散风险，并 进一步严格领取失业保险金的条件。

　　就制度转型，郑功成建议，为进一步准确掌握全国失业情况，政府在继续采用城镇登记失业率的同时，还应当有一个 地区乃至全国性的失业率调查，并进一步明确就业、失业在城市与乡村中的含义。

　　相关专题：中国新闻周刊第200期庆典