决策用人：四川全面推行票决制

　　最近一个多月，四川省委先后出台三个文件，规范干部任免和重大事项决策。在全国各省市区中，这是对这一问题由 省委正式颁行的第一批规范性制度。它标志着以干部任免和重大决策票决制为代表的党内民主改革的重大措施，在这里已从试 点走向了全面推行

　　本刊记者／唐建光

　　6月25日，49岁的时翠华被四川省眉山市人大常委会任命为该市外事侨务台湾工作办公室主任。她已经担任了多 年副主任，4月得知自己有可能转任正职。

　　但正式的任命又经历了两个多月、差不多20项程序后才完成。其中最关键的环节发生在4月28日，这天，眉山市 委常委会上，参会的11名常委以多数票通过了对时翠华的提名，经历了随后的法定程序后，任命顺利通过。

　　眉山市是中组部确定的全国干部人事制度改革单项试点单位，市、区、县委常委无记名投票表决决定干部任免，是该 市实行的试点工作之一。眉山市委组织部的人士说，自1999年上半年试点到2002年底，市委常委会和个区县常委会已 通过票决制讨论任免干部3088名。

　　而到今年6月，随着三份重量级文件(《四川市(州)、县(市、区)党委常委会讨论干部任免投票表决的暂行办法 》、《四川省党的地方委员会全体会议决定下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选的暂行办法》、《中共四川省 委关于市(州)、县(市、区)党委常委会决定重大事项的暂行规定》)的出台，干部任免制度票决制，已在四川由试点转为 了全面推行。

　　四川省委组织部人士说，今后全省选拔任免干部都要实行票决制。据悉，四川第一个由省委全体委员会票决产生的地 级市党政一把手，也将在不久后产生。

　　干部任免：表决器说了算

　　王军现在是四川省绵阳市江油市青莲镇镇长。两年前，由于他的任免在绵阳政界引起的震荡仍然为许多人记忆犹新。

　　2001年，绵阳市公开选拔一批年轻干部，时任绵阳市委办公室二处副处长的王军报考市经贸局副局长职位，当时 他的另一个身份是一位副市长的秘书。虽然考试成绩在该职位的竞争者中名列第一，但他最终未能如愿 这项任命未能 在市委常委会上获得通过。

　　此后，关于此事有诸多的猜测和议论。但是，最权威的说法来自绵阳市委常委会议室里那套专门研制的表决系统—— 每位常委座位上都有三个表决按钮：赞成、反对和弃权。绵阳市委组织部人士强调说，按钮都在桌下抽屉内，按哪个钮旁人看 不见，因此可以保证做到真正的无记名投票。

　　而表决结果马上就可以在投影系统上显示出来，“谁也玩不了花样。”

　　这套系统系统是2001年安装的。当年6月，绵阳市委下发文件要求：党委常委会讨论干部问题，要有2/3以上 常委到会方能实施，到会后要经过充分讨论然后无记名投票表决，表决结果当场公布。

　　到2003年6月，不含县区班子换届人事安排方案，这个会议室里共投票表决了27批(次)690名干部的任免 ，其中有4人未获通过。除王军外，还有市人大保卫处处长拟任人大教科文卫委员会主任，市委宣传部副部长拟任常务副部长 ，市气象局副局长拟任市体育局副局长等。

　　绵阳市委常委、组织部长薛康说，未获通过并不是说那些干部有问题，更多是考虑他们任该项职务是否合适。

　　从2001年底就任这一职务以来，薛康已经历了多次这样的投票，也经历了干部任免由“议决”到“票决”的转变 。

　　“过去都是口头表决。书记一定调子，或是分管书记、组织部长一开口，其他常委很难说我不同意。而且很难保密， 上午的表决情况，下午外面就知道了。谁还敢投反对票呢？”薛康说，那时虽然也表决，但书记那一票含金量是很重的。而现 在书记、常委都是一票，完全平等。

　　“用电子表决更能体现常委们的真实意见，即使讨论时不好说不同意，但最终是按按钮来说话。”

　　一个干部的产生

　　在四川省委组织部大门口，悬挂着一条横幅 开放的组织工作欢迎你。省委组织部干部一处处长李佳说，这是 四川省委常委、组织部长魏宏的一个创意。这句在其他领域已习以为常的口号，在一向以保密性自律的组织部门却是新鲜事。

　　从另一个角度来看，其中蕴含着深刻的变化：干部任免正由神秘和模糊向更加公开、透明、规范和民主转变。

　　唐承忠就是这一变化的亲历者。1999年6月，他由四川省委政研室调研员下派至眉山市青神县任县委副书记，两 年后兼任副县长，分管经济和招商引资。不久后，青神县县长调任市畜牧局局长，此时，拥有四川大学经济系学士和硕士学位 的唐承忠获得了一次机遇。

　　眉山市委组织部官员否认唐最初就是上级的意向人选的说法，他们强调，唐的脱颖而出是民主推荐的结果。

　　在青神县委、人大、政府、政协领导班子成员、乡镇党政领导正职和县级各部门主要负责人中进行的民主推荐中，唐 承忠在众多人选中票数名列第一，获得了106名推荐人中的73票。根据这一结果，市委组织部同意将唐列为考察人选，并 且在其所在单位张榜三日，对其进行考察公示。

　　现任市委组织部办公室主任的何丹丹是唐的两名考察人之一，按照程序，他们需要与县党政领导班子成员，人大、政 协主要领导和唐承忠所分管部门的主要负责人一一谈话，结果，21人一致同意对唐承忠提拔使用。经市委组织部讨论后，这 项人事安排被提交到市委常委会，此前唐承忠还需获得市纪委的书面认可。

　　市委常委会于2001年10月9日研究，并上报省委组织部同意，拟提名唐承忠作青神县人民政府县长候选人。

　　2001年11月16日，在中共眉山市一届三次全委会议上，34名到会的全委委员按下电钮，33人投票赞成唐 承忠为青神县人民政府县长拟推荐人选，有一张反对票。此后，根据法定程序，唐承忠作为党委推荐的候选人，在青神县人大 常委会获得表决通过，被任命为青神县代县长。不久后，又在县人代会上正式当选县长。

　　唐承忠是眉山市第一个、四川省第二个由市委全委会票决通过的区县党政正职拟推荐人选。当天，眉山市委全委会还 通过了两个办法，规定区县党政正职拟任人选和拟推荐人选需由市委全委会无记名投票表决。

　　如果在全委会闭会期间，需书面征求委员意见。

　　眉山市委组织部负责人说，全委会投票表决制对于进一步扩大党内民主具有重要意义，它将常委会的决定权扩大成为 全委会的决定权，而全委会人数是常委会的3倍，并且来自不同岗位，代表性更强，提高了用人的准确性和公正性。

　　当然，全委会票决制的另一层意义是不言自明的，眉山市和绵阳市分别有39和40名全委委员，要想一一“做工作 ”几乎不可能，制度设计者希望借此杜绝跑官买官或是少数领导说了算的现象。

　　随着三份文件的颁布，一套新的干部任免制度体系在四川省已基本成形：　　

　　党委、政府领导班子正职，由上一级党委常委会提名，全委会无记名投票表决；

　　在全委会闭会期间，因工作需要任用的，按照干部管理权限，由党委常委会作出决定，但需事前征求全委会委员意见 ；

　　对超过全体委员半数不同意的人选，常委会应作出不予或暂缓任用或推荐的决定。

　　对于正职之外的其他干部，按照干部管理权限由党委常委会以投票表决方式决定。

　　此后，四川省还规定，对投票表决未获通过的人选，半年内不得就其拟任同一职务再次提交常委会讨论表决。

　　对于眉山市委组织部干部一科科长胡彬来说，一个直观的感受是选拔干部的程序越来越多。按他的粗略计算，现在一 个干部选拔任用需经历十余道程序，快则一个月，慢则两三个月。来自组织部门的数据显示，公开选拔一名干部，平均成本在 1万元至1.8万元之间。绵阳市委组织部部长薛康说，绵阳正在探索一些办法，在保证程序完备公正的同时，节约成本。

　　但程序复杂的结果是尽可能地保证了用人的准确性和公正性。四川省委组织部干部一处长长李佳是上述几个文件的起 草参与者之一，她说，按照现有的程序，经历民主推荐、常委会或全委会表决和考察及任前公示等多个环节，选任干部的程序 更加公开透明，用人准确性比以前大大提高了。一个干部的产生既要通过基层的民主推荐，又要通过上级党委的票决，有问题 的干部要过关，很难。

　　重大事项决策：党政分工

　　绵阳市人事局王荣顺局长委托了其他人接受了记者的采访，他的一位下属说，作为这一系列制度的主要制定者，王荣 顺不愿以自己的意见影响外界的评判——这个名叫“绵阳市人事局(编办)领导班子议事规则的”的制度，正被绵阳市委推广 ，在绵阳成为通行的决策规程。而它的结果之一，就是限制了王荣顺自己的权力。

　　作为局长和党组书记，王在行政和党内拥有不同的身份。这个制度正是试图在这两个身份间进行角色和职能的划分。

　　在市人事局，这个由局党组会议、局务会议、局长办公会议和编办会议构成的决策体系已在试点中运行了一年多。

　　这个体系是这样运作的：局党组会议由党组成员参加，讨论决定全局的重要工作、重大事项和人事任免，而其他三个 会议则分别讨论决定其他行政事项。作为全局的最高决策机构，局党组会议一个引人注目的区别是它的决策形式为按少数服从 多数的原则实行票决制。并且明确规定，党组会议上个人意见被否决后，允许保留，也可建议下次会议复议，但在没有作出新 的决议之前，必须坚决积极地执行党组会议的决议，个人无权改变。

　　而三个行政会议的决策形式为行政首长最后决定。“在到会人员充分发表意见的基础上，由局长作出最后决定；若局 长作出的最后决定否定多数人的意见，须在记录中说明。”

　　人事局纪检组组长李伦解释说，这项规定的意思说，行政首长有决策权，但他必须为决策负责。如果这个决策出了问 题，可以查阅原始记录追究责任。

　　他说，以前决策可能就是一把手或分管领导自己就定了，甚而无须知会他人。现在必须在会上讨论后作出决定，这样 把决策公开化透明化，避免了暗箱操作。

　　而绵阳市委副秘书长杨文泉更进一步说，制定议事规则的目的就是寻找党内的民主集中制和政府的行政首长负责制的 衔接点，明确了党委和政府的议事范围和议事规则。它的另一个目的，就是为了“防止一把手权力过大”，明确了“集体领导 下的分工负责制”。

　　绵阳市委颁行的《领导班子决策重大问题议事规则》中，更阐明党政机关、事业单位领导班子研究决定重大问题，必 须严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，实行班子议事，并以会议表决的形式体现领导班子集体的 意志，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替班子议事和会议表决。绵阳市委在文件中明确说，这是为了“确保行政权力 运行的规范化，使决策过程中的权力扩张和腐败行为从源头上得到有效的监督和制约”。

　　到今年5月27日，这些构想和探索在《中共四川省委关于市(州)、县(市、区)党委常委会决定重大事项的暂行 规定》中得到了提升和完善。

　　这项制度规定，对于本地区的重大事项，须由常委会投票决定，以多数常委的意见为决定。

　　四川省委组织部干部一处处长李佳说，今年刚刚完成的换届中，全省县委书记和县长有52%是新到任的，在一些地 方，党政一把手之间可能因为事权不清而在工作上产生矛盾。比如说，一些地方行政一把手就可能以这是政府的事务为由独自 决断一些重大事项，不向党委汇报。而在另一些情况下，书记管得太多太细，容易形成一把手独断的局面。

　　这些问题实际上由来已久，原因在于此前对党委和行政的事权没有明确的规范，“很多情况下是由非权力因素和个人 魅力来协调”。因此在四川省委组织部组织的多次座谈会上，县委书记和县长们纷纷提出应尽早建立相关的机制。

　　“我们这个文件主要就是对须由党委决定的重大事项进行界定，并制定科学民主的决策机制。”李佳说。

　　这项制度规定，党委常委会除了讨论决定党内的重大事务外，还对本地区经济建设和社会发展方面的重大问题拥有决 策权。包括经济发展战略和经济运行的重大问题，城市规划建设及政府投资的重点建设项目和重大建设项目，以及社会治安、 安全生产、重大疫情等突发事件中需要紧急处理的事项等。

　　而在绵阳，更明确将本单位权力配置和规模较大的投资、工程、土地等项目及金额较大的财、物问题纳入了领导班子 表决的范围。“把重大投资和重大土地项目纳入常委会决策的内容，直接的目的就是因为这些都是腐败和经济犯罪的高发地带 ”，四川省委组织部人士解释说。

　　对于党委由此是否过多的进入了政府事务的疑虑，李佳解释说，党委是一个地方最高决策机构，因此本地区的重大事 项都需纳入党委决策的范畴。

　　制度的设计者们认为，通过这些制度规范，合理地划分了党委和政府的事权，解决了党政不分的问题，并且使党内的 民主集中制和行政的首长负责制找到了结合点。对于重大事项，由党委集体议决，行政首长作为党委成员，应坚决执行。但在 法律规定的权限范围内，对于常规行政事务，行政首长拥有决策权。

　　在省委组织部的工作清单上显示，还有若干项相关制定已排上日程。随着这些制度的完善，一个民主、科学、高效的 决策机制已初现轮廓。

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