机构改革为何终而复始

　　“小政府、大社会”曾是福建省石狮市最重要的品牌资源。如今，原先精简的机构不见了，取而代之的是部门和人员 的不断膨胀。政府机构精简16年辗转，又回到了原点。

　　《新周报》记者 李忠杰

　　新闻事件回放

　　据11月10日《新京报》报道，曾经被誉为“小政府、大社会”的福建石狮市，在经历6次比较大的机构调整后， 又重新回到原点(1988年其时国务院对县级市机构设置规定在30个左右)：市党政机构由1988年建市之初的13个 增至现在的29个，人员由1421人增至现在的5747人。

　　建市之初，石狮市委书记兼任市长，一位副书记分管组织工作兼人大主任，另一位副书记分管党群统战工作兼政协主 席，后来由于社会治安形势严峻，增加一名副书记分管政法工作。但如果除去兼职，当时的市委书记实际上只有一正一副。而 现在，石狮市委共一正四副五位书记，其中一位副书记兼政府市长，一位副书记兼纪委书记，其他两位为分管政法和常务的专 职副书记。与此同时，市长由一正三副增加到一正七副，人大政协由一正两副增加到一正四副。

　　石狮市的每一届党政机构都在膨胀(安排人或者扩张机构)，事业单位也已经官僚化。机构精简只好“寿终正寝”， 改革终点回到起点。

　　政府机构改革的合法性

　　石狮市政府机构改革，从终点回到了起点。“石狮现象”看似是一个特例，与当时环境和体制存在关系，其实，从一 个侧面映证了中国地方政府机构改革的“怪圈”。11月11日，在接受《新周报》记者采访时，中国人民大学公共管理学院 教授、博导毛寿龙如是评价。

　　毛教授认为，石狮市政府进行的行政改革，本质是政府机构的一种自我改革和内部改革，这必然决定了这种改革性质 与特定的时期和特定的领导人存在紧密联系。而一旦情境变化，领导人可能采取新的策略；或者领导人易主，新的领导人可能 改变已有的改革成果，实施新的体制。这也是中国很多地方政府创新没有持久的原因所在。此外，权力本身具有扩张的性质， 一旦政府机构建立，自身就具有生命力，很难撤销和裁减；行政领导人具有从自身福利和单位福利考虑，扩大机构规模和人员 的动力。这是内在逻辑。政府机构和人员在外部环境的制约之下，因为合法性要求，有动力采取与外界同类组织相同的设置， 这必然会增加政府机构和人员，这是“石狮”现象的外在逻辑。

　　北京理工大学教授胡星斗在接受《新周报》记者采访时言辞犀利：石狮市政府开始设置政府机构时，主要按照市场经 济原理，不过，这种机构设置并不具有“合法性”，也就是没有法律意义上的承诺和保障。而一旦外界环境对石狮政府施加压 力，石狮政府迫于资源和权力，必然要回应这种需求，改变创新的机构设置，重新按照外部要求建立机构。还有一点是，虽然 石狮政府属于省级直辖，但仍然由泉州市代管，这必然决定了其自身的变革会受到极大限制，需要回应上级政府和外界环境需 求，以求“适者生存”，从而改变自身逻辑。

　　政府机构改革的价值取向

　　在16年的时间里，石狮的党政机构数翻了两番，增长了16个；人员也随之翻了4倍多。石狮的“胖变”是形势发 展之需还是同中国许多机构改革一样，患了难以治愈、容易复发的老毛病？

　　北京大学政府管理学院博导、教授杨凤春接受《新周报》记者采访时，从另一个角度“点睛”：机构增长和人员增多 ，只要是出于政府提高工作效率和服务效率需要，并卓有成效开展工作，取得不凡成就，不但不应指责，而且还是好事。“胖 变”的石狮16年来，随着机构和人员的扩大，不知政府运作是否政通？行政效率是否提高？如果能用事实说话，那么无疑是 成功的。否则就意味着政府机构“胖病”，须要重新审视恶果，勇敢面对失败的考验。

　　杨教授同时认为，政府机构改革实际上是一个很表面化的东西，政府改革的关键不在机构，而在合法有效的政府管理 上，即如何使政府更好地实现自己的目标、责任和对公众的义务。政府在实现自己管理目标的过程中，需要多少人力、物力、 财力，每一个时期都有所不同，它是一个渐进的过程，所以对人、物、财，不能硬性搞“一刀切”，要根据需要有效组织，科 学调配，要多少就用多少，不铺张也不吝啬。

　　中南财经政法大学博导、教授乔新生更是一针见血：在政府机构改革中，价值取向要明确，精简只是手段，提高效率 才是目的，而我们很多地方在改革中，恰恰犯了一个最大的错误：把目的和手段颠倒过来。须不知，人员多少是相对的，绝不 能“为了减人而减人”。比如香港特别行政区的警察占有相当大的比例，但作为公务员，他们工作很有效率，政府和群众对他 们的满意率很高。如果说石狮存在困境，那就是没有把握好精简的价值取向，以致手段无用，目的难达。如果石狮只是“胖变 ”而不是“胖病”，而“胖变”的原因是科学地适应发展所需，应该无可厚非。

　　政府机构改革的民意基础

　　中央党校党建教研部博导、教授王长江在接受《新周报》采访时认为：机构改革不同于别的方面改革，不能只找一个 突破点，而是要整体推进，立体化展开，否则任何这样那样的试点注定要失败，中国这么多年的机构改革为什么没有成功？除 了“真改”的功力不够外，关键的关键还是没有抛开“摸着石头过河”的老办法。另外，不能让上头“下派干部”沦为一种权 力利益，成为官场自我服务的一种途径，传统色彩浓厚的官员派任制要取消。

　　而毛寿龙则认为，政府机构每个职位的设立要有法律基础，这样就利于加强对每一职位的民主监督。在市场机制和民 主监督机制的双重作用下，政府只能“有多少钱办多大事”，从而自我施压转变职能，为高效政府而努力。

　　“改革如果是自下而上而不是自上而下，这是注定要失败的。”乔新生说，“这样的后果只能是让改革者无所适从， 最后被打磨得棱角全无甚至遍体鳞伤”。他建议要建立和完善一个权、责相当的体制，从中央到地方如果权、责不明确，改革 就难以为继，缺乏动力；各级人大要从本地实际出发，制定完善的地方性法规，避免公务员队伍出现不合理的“一刀切”。

　　武汉市委党校教授刘朝军也认为，机构精简的核心问题是必须上下联动，否则“下动上不动，动了也白动”；要区别 中央、省和县(市)机构存在的意义和设置的不同，下与上如何成功对口对接，要有统一的规定和认同；从中央到地方的财政 分配制度要下大力气改革到位，避免利益分配问题而人为滋生新的机构。

　　而专家学者一致认为，政府机构改革还要扩大民意基础，加强民主监督，并与中国的民主改革同步进行。

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