李文钊
“石狮”现象表明，地方政府行政改革远非政府组织变革，机构改革和人员调整只是行政改革中表层和表面的现象。
而要走出“石狮”困境，需要我们重新理解地方行政改革。
地方政府行政改革包括三个层面的变革：一是操作层面，着眼于组织变革和人员调整，遵循组织逻辑；二是集体选择
层面变革，着眼于政府职能转变和调整，处理政府与社会，政府与市场，政府与中间组织关系，遵循职能逻辑；三是宪政选择
层次变革，着眼于权力关系变革和调整，处理地方政府与上级政府，地方政府各部门，政府和民众之间关系，遵循政治逻辑。
一般而言，最简单和最容易的行政改革当属操作层次变革，如进行政府机构精简和人员精简。不过，由于集体选择层
次和宪政选择层次仍然没有变革，因此常常出现精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环和怪圈。自然，这一层次的改革如
果没有反映上面两个层次的变革，常常因为缺乏支持和合法性，最终都会失败。
石狮市政府进行了部门集体选择层面变革，但由于改革力度不大，基本上没有进行宪政选择层次变革，没有调整政府
与人大、司法之间关系，没有调整政府与民众之间关系，没有调整地方政府与上级政府之间关系，最终使得操作选择层次的变
革破产和失败。
要走出“石狮”困境，这就需要我们在进行地方政府行政改革时，分别进行三个层次变革，从而达到组织效率、职能
效率和政治效率均衡和最大化。具体而言，政府进行机构调整和人员变革等组织方面变革，应该与政府职能转变和定位方面的
变革相结合，使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。与此同时，政府改革要获得人大和上级政府支持，现时人大应该通过法律形
式确立政府的边界和规模，使政府从自我变革到强制变革转变；与此同时，应该增加民众在政府机构改革的作用，一方面让民
众参与组织变革和职能变革；另一方面让民众监督组织变革和职能变革。这样，使得政府改革从职能变革走向政治变革，重新
调整政府内部各个部门之间关系，调整各级政府之间关系，调整政府和民众之间关系，从而避免政府内部扩张和外部趋同。
(作者系人民大学行政学所博士生)
相关专题：新周报
