作者：鲁宁
十届全国人大常委会第十三次会议12月25日起在京举行，《反分裂国家法》、《公证法》、《公务员法》和《可再生能源法》等四部新法律的草案，开始接受会议审议。
毫无疑义，上述提交会议审议的四部新法律(草案)中，就法治政府和法治社会建设
这一中国现代化进程中最艰巨的历史任务之一，历经4年起草砥砺、13易其稿的《公务员法(草案)》，对于推进依法行政具有不可替代的特殊的现实意义和历史意义。
国情所致，在中国建设法治政府和法治社会，注定是一个从观念到“实体”均须经过长期“磨合”、“冲撞”和“利益博弈”的“痛苦”的历史过程。自1989年起到今年7月1日，国内已相继颁布施行《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等4部事关政府法制建设的基础性法律。这4部法律在行政行为人与行政行为相对人之间，形成了互相制衡的事涉行政权力来源、行政许可、行政权力保障与权利救济，权力来源与权力司法监督的行政法制体系。由此立法基础“打底”，进一步制订出台《公务员法》乃顺理成章之举。
说的抽象点，若说前4部已颁布施行的行政法制体系内的法律主要从“事”的层面来界定和规范行政行为和相应的权利救济诉求的话，那么明年有望正式颁布施行的《公务员法》将从“人”的层面来规范和约束公务员的具体行政行为和社会形象。这中间的法理含义是，任何行政行为均须由公务员来具体实施和操作，用专项法律来规范和约束公务员的言行，成为政府依法行政不可或缺的基础性法制要件。进一步说，有了“事”和“人”两个层面的涵盖，一个具有“中国特色”的行政法制体系才算初步构建成型。
考量国内行政法制，有两个参照尺度，与行政法制先进国家比(横向比)是一个尺度，与国内以往的现状比(纵向比)也是一个尺度。于国情现状，我更倾向于作纵向比对。参照11年前颁布施行的《国家公务员暂行条例》，已提交审议的《公务员法(草案)》(以下简称“草案”)，直接反映出国内行政法制建设的又一阶段性进步。
拿“草案”比对“条例”，公务员嘉勉、晋升级、职位、工资待遇、福利等一系列权利规定的明确化、具体化还在其次(当然也是必要的)，更重要的变化是，“草案”强化了公务员的责任与义务，以及相对明确和细化的政纪约束。首次明文限定贻误工作、打击报复、弄虚作假、压制批评、欺骗群众、挥霍公款、滥用职权、侵犯群众利益、参与或支持黄赌毒、经商办企业或参与赢利经营性活动等33小项15个大项的行为属于违纪行为，须受到相应的戒惩或处罚。
与此同时，“草案”还将“引咎辞职”制度确立为该法的一款重要法条。这就是说，过去20多年间断断续续尝试过的、在去年SARS后逐步推开的“行政问责”制度将由此而上升级为一项基本的法律制度。逐条分析这种新的施政理念反映于行政法制层面的变化，读者当不难体味十六大提出的推进“政治文明建设”的要求，开始逐渐纳入具体的“改制”进程。
“草案”的另一项重要的制度改进(完善)是，首次将各级党委机关的工作人员纳入了公务员序列。我以为，这不是“形式的追认”，而具有制度改进的积极意义。
何以如此？不必扯开来讨论，只说在继续坚持“党管干部”原则的同时，已悄然加入了“法管干部”的内容。
社会的法制是社会法治的基础要件，建设法治政府，行政法制同样是基础要件。在这个意义上，《公务员法(草案)》提交全国人大常委会审议，相对于其它提交审议的法律(草案)，足以被高看一截。
