南方周末：中国环保新力量登场的台前幕后

　　编者按：1月18日，国家环境保护总局在京宣布停建30个违规建设项目。这些项目包括装机容量仅次于三峡工程的国家发展战略性项目金沙江溪洛渡水电站，包括赶着电力紧缺投资上马的地方电力项目，包括为三峡工程配套的延伸性投资项目，牵涉到8个省、三大电力公司以及与国家环保总局同属部级单位的长江三峡工程开发总公司，堪称史无前例。

　　引人关注的是，是次叫停的30个项目中有26个是电力项目。仅仅是一个月前，国务院刚刚出台了32号紧急文件，这个文件披露去年全国违规上马的电站项目投资总额高达6000亿元，并且特别指出其中有4200亿元来自银行贷款，文件要求坚决制止电站项目无序建设。这种背景下，环保总局出手叫停违规项目，人们相信不仅是环境保护行政主管部门法定职能的正常回归，而且隐含着未来国家宏观调控政策的市场化和法制化转型。

　　为此，本报特别组织了专题报道，以飨读者。

　　向来被视为“弱势”的国家环保总局此番拍案而起，虽然出人意料，但实际上，环保总局已在执法思路、法制建设以及建立公众同盟军等多方面酝酿良久。

　　1月24日早上9点，当人们在这个周一陆续赶到办公室的时候，国家环境保护总局的网页上刚刚发布了一条消息：环保总局副局长潘岳称，在1月18日叫停了没有经过环境影响评价就违法开工的30个项目后，已有22个项目停止了工程建设。

　　其中叫停项目最多的江苏省态度积极。江苏省省委书记李源潮和省长梁保华对曝光的7个违法开工项目迅速作出批示，要求停建整改。

　　该消息还称，已有20个项目提交了检查报告。

　　和6天前环保总局高调宣布叫停30个违规项目，掀起一场“环保风暴”相比，这条后续消息的出台显得克制和低调。

　　至今，许多接近环保总局的人士都用诸如“猛”、“勇敢”、“有点出乎意料”等词汇来形容是次环保总局史无前例地行使法律赋予的“一票否决权”和执法权，即对没有通过环评审批的项目，环境保护行政主管部门可以“责令停止建设”。

　　而且，环保总局这次摸的都是老虎屁股。1月18日环保总局单方面叫停的30个项目，个个来头不小，投资规模几乎都达数亿乃至上百亿元，其中有26个是电力项目。排名榜首的是国务院已经批准立项、静态总投资达到446亿元的金沙江溪洛渡水电站。

　　在当日环保总局的新闻发布会上，45岁的副局长潘岳坚定地说：“环境影响评价不是橡皮图章，对违反环评法的行为必须坚决制止。”

　　“作为分管环评的副局长，我可以告诉大家，国家环保总局将分期对违法建设项目进行清查，发现一个处理一个，发现一批处理一批，决不手软。”潘岳说。

　　如此强硬动作似乎从来不是国家环保总局的专利。一位接近该局的专家说：“环保总局长期以来受制于各个部门。很长时间以来，环保总局只是批评批评而已。”

　　据说，两位中央领导此后对环保总局的举措作出了肯定的批示。不过尽管如此，迄今仍有8个项目没有停工迹象。有三个项目上榜的长江三峡工程开发总公司总经理李永安对媒体坚称，“公司承建的三个电站不存在环保违法。”这三个电站就是排名前三的溪洛渡水电站、三峡地下电站和三峡工程电源电站。

　　如果说，环保总局是靠敢于在那些违法大项目上重申环境影响评价法赋予自己的权力而博得社会一片喝彩的话，那么，对那些可能不服的项目的应对和处理则考验着该局的执法能力和权威。

　　中国能源网CEO韩晓平担心：环保总局的执法手段有限。他介绍说，欧洲环保部门的执法机制更有效。因为他们通常是把能源和环境放在一起组成“能源环境部”，因为大部分环保问题都跟能源有关系。这样，如果有破坏环境的事情发生，能源环境部可以切断其能源供应。

　　暂搁怒江建坝催生“同盟军”

　　如果把1月18日的“环保风暴”放在一个稍长的时间背景下———比如说一个月———考察的话，不难发现，这只是环保总局在一个月内连烧的有关环评的第三把火。

　　第一把火是2004年12月9日，环保总局发布了《严格电站环评项目坚决制止电站无序建设》，强调环境影响评价要有法必依。

　　接着，12月27日，该局又向公众通报了68家不合格环评单位的处理情况，要求全面整顿环评行业秩序，坚决查处违法违规单位和行为。

　　经过前两把火的铺垫后，第三把火才达到高潮。

　　值得一提的是，这三把火都跟一个人关系密切。那就是一个多月前刚刚分管环评的环保总局副局长潘岳。

　　但是，如果我们把这次的“环保风暴”放在一个更长的时间背景下———比如说一年———考察的话，其实是可以清晰地找出环保总局雄起的路线图的。

　　标志性事件就是：2004年2月，怒江建坝方岸在环保NGO(非政府组织)和环保总局的强烈反对中被暂时搁置。

　　2003年8月，国家发改委在北京主持召开《怒江中下游水电规划报告》审查会。会议通过了怒江中下游两库十三级梯级开发方案。该工程比三峡工程(总装机容量1820万千瓦)规模还要大，达到2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，是三峡的1.215倍，但投资比三峡小，静态总投资为896.46亿元，而三峡工程的静态总投资根据1993年5月的价格为900.9亿元，动态总投资控制在1800亿元以内。

　　怒江大坝最积极的推动者是当地政府。2003年10月，云南省曾委托国电北京勘测设计研究院提交了一份名为《怒江中下游流域水电开发与环境保护情况简介》的报告，其中在“怒江开发的评价”项下算了一笔账：“怒江全部梯级开发后每年可创造产值340多亿元，直接财政贡献可以达到80亿元，其中地税年收入可以增加27亿元。”

　　目前怒江州财政收入仅为1亿元左右，财政自给率为14.7%。2002年末，怒江州还有22万人处于贫困线下，占农业人口的50%以上，存在大量贫困人口，其贫穷落后程度超乎许多人的想象。

　　当时，环保总局有官员以怒江是中国仅存的两条原生生态河之一为由坚决反对，无奈，他的声音太微弱了，他需要更多的支持。于是他拨通了环保组织“绿家园志愿者”负责人汪永晨的电话。

　　汪永晨后来回忆说：“我的朋友说，他在国家发改委开会，孤军奋战，‘环保总局一定要守住’，并且非常急需我帮忙找一些熟悉怒江的专家学者，他要反击！”

　　在“绿家园志愿者”、云南大众流域等多个民间环保组织的积极奔走之下，越来越多的学者、媒体参与到反对怒江建坝的呼吁中来，国家林业局高级工程师沈孝辉还在2003年“两会”期间成功地将反对提案提交给了全国政协委员和全国人大代表。这个渠道来自于全国政协委员、同时也是环保组织自然之友的负责人梁从诫。

　　而2003年9月3日、10月20-21日，国家环保总局分别在北京和昆明就怒江水电开发问题召开了两次专家座谈会。两次会议的场面都异常激烈，以云南本地专家为主的支持建设派和以北京专家为主的反对建设派针锋相对。

　　支持者认为，建水电站可以发展当地经济，提高当地人的生活水平，而反对者提出，国内外很多事实已经证明，“水电扶贫”很可能是一厢情愿。

　　《中国水危机》一书的作者马军等人在考察了川西北多个将建或在建的大型水电工程后得出结论：50年来，中国大型水电工程共有1600多万移民，其中有1000万人处于贫困之中。

　　就在双方僵持不下的时候，转折点出现。2004年2月中旬，主张建坝的国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》未获通过，温家宝总理对规划的批示是“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”。

　　社会组织的活动和声音影响了中央政府的决策，这在中国还是第一次。通过这次标志性的，甚至具有里程碑意义的事件，环保总局进一步认识到，并多次强调公众参与的重要性。“同盟军”的概念由此催生。

　　“环保总局太小了，才200多人，执法力量太弱了。”清华大学法学院教授王明远说。他介绍说，美国有联邦环保局和地方环保局，而联邦环保局又有华盛顿总部和地区办公室，光华盛顿总部的雇员就有近1万人。

　　潘岳在“环保风暴”当日接受媒体采访时也再次强调同盟军的作用。“建设项目数量庞大，仅靠政府去监管显然力不从心。”所以，“要通过环评和‘三同时’制度建立一个平台，作为联系和团结媒体、学者、人大、政协、NGO、民众等同盟军的手段，发挥同盟军的作用。”

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