民建中央关于构建科学合理的地方税体系的提案

　　1994年确立并不断调整和完善的分税制财政管理体制，初步明确了各级政府的事权与财权，规范了中央与地方政府间的财政分配关系，增强了中央政府宏观调控能力，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制，有力地促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展。但是，随着我国经济的快速发展和改革的不断深入，原有的税收体系逐渐暴露出一些问题。从2003年下半年开始，中国新一轮税制改革开始启动，其中进一步深化地方税改革，构建科学合理的地方税体系，对于促进中国经济发展，构建和谐社会意义重大。

　　目前在地方税管理体制运行中主要存在以下问题：

　　一、地方税管理权限划分不尽合理

　　1994年分税制改革的一个明显缺陷，就是对税收管理权限没做合理的划分，如在地方税种的设置、税收条例的立法方面，地方政府几乎没有什么权力，这样会产生两种消极后果：1、从中央来看，它只是放钱不放权，因此又可凭手中的权将钱重新收回，出现左手放、右手拿的局面。从地方看，它得到的是钱而不是权，或即使在某些方面拥有一定的权力，但因为不是法律所赋予的，具有很大的随意性，容易使地方产生一些短期行为。2、地方税管理权限高度集中在中央，不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题。我国地域广阔，各地自然状况和经济发展水平极不平衡，各自拥有的税源亦有一些差异，对全国各地的税源统一立法，势必造成一些不利影响，如：中央要求开征的税种，地方未必有相应的税源，或因税源小而不足以开征；而随着地方经济的发展，地方具备了某种税源，又需用税收调控，而地方却无权开征相应税收。因此不利于地方政府开发本地资源优势，培植骨干财力，不利于地方政府用税收杠杆调控经济，削弱了地方税特有作用的发挥，影响了地方政府开辟财源的积极性。

　　二、地方税种划分缺乏科学性

　　具体表现在：1、收入划分不均衡。把收入来源稳定、税源集中、增值潜力大的税种，都列为中央税或中央与地方共享税；把收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的税种几乎都留给地方。加之缺乏科学、严密的转移支付制度与之配套，在现行税收返还制度下，一旦出现时滞或其他意外情况，必将影响地方经济的发展。2、税种划分不统一。没有完全跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的旧框架，如在现行的地方税种中，企业所得税、房产税、土地使用税、车船使用税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税等，都只适用于内资企业，外资企业则不适用。企业所得税，属于中央企业的归中央财政，由国家税务局征收；属于地方企业的归地方财政，由地方税务局征收，这种内外两套税制，内资企业又按隶属关系将其收入在各级政府间进行分配的做法，严重影响了企业之间的公平竞争，也不利于打破条块分割的旧体制。3、税制结构不合理。地方税税种虽然较多，但各税种之间缺乏统一规划和相互配合。从收入结构看，地方税仍以营业税、城建税和企业所得税为大头，使本应成为主体税种的财产税没有起到应有的作用。由于所有税种都由国家统一制定，地方只有执行权，而各地的税源又不相同，可能造成有的地方税收流失，有的地方税收寥寥无几。

　　三、 地方税收征管缺乏科学性

　　国税和地税两套税务机构的关系尚未完全理顺，税收征管范围划分不尽合理，在两个系统操作运行中也暴露出不少矛盾和问题。主要表现在：一是按税种划分的收入分配体制执行不到位。二是税收归属与征收管理权不统一。三是税收征管工作相互配合不密切。四是税收征管操作程序不规范。国税局和地税局之间在征收管理的具体操作上极易发生互不协调的问题，在税务登记、纳税申报、发票管理、税款征收、纳税核查等日常的税收征管工作中出现了互相扯皮、拆台和争执，使纳税人无所适从，或使纳税人有机可乘，既影响分税制的正常运行，也制约了地方税的管理作用。五是政策不规范。既造成征收范围的交叉和重叠，导致国税、地税征管工作的矛盾和困难，又形成税负不平等、税款流失、收入混库等问题。

　　四、各级政府间事权划分不清

　　从地方政府与中央政府各自的事权范围来看，一方面表现为中央政府过多地承揽了地方政府的事权和事务，一些地方性能源、交通项目、地方环境保护、地方文化教育事业、地方城市建设等项目，本应由地方政府承担，但地方政府往往采取“跑步要钱”、“寻资钓鱼”等方法从中央各部门得到非正规资助。或在核定上交基数时，千方百计压低上交比例，从而加重中央财政的负担。另一方面，地方政府也承担了部分属于中央政府的事务。地方政府为了吸收外资竞相制定了各种优惠政策和随意减免税，使本来应集中于中央的税收分散于地方，既造成了经济秩序混乱，也减少了国家财政收入。特别是由于经济管理方面的事权划分不清，中央搞的项目地方也在搞，重复投资、重复建设、财力分散相当严重，在很大程度上影响了整个国民经济的协调发展。

　　另外，从发展的角度看，我国在向市场经济过渡过程中，地方政府还将承担更多的事权，如社会保障、副食品价格补贴及许多原来由国有企业所承担的社会性支出。因此，将地方政府事权与财权统一并划分清楚显得更加重要。

　　为适应经济发展和深化改革的要求，必须进一步改革和完善地方税制，构造税种适量、结构科学、制度严密、征管有效、调控力强的地方税体系。

　　为此，建议：

　　一、 合理划分税收管理权限

　　我们认为，地方政府应拥有下列税收管理权限：1、立法权。就目前的情况看，地方税的立法权全部集中于中央的做法不一定合适，它不利于地方政府根据本地的需要和实际开征与停征税种。从国家税收制度的统一性出发，中央集中全国范围内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型地方税特点的税种的立法权应下放给地方，允许地方有一定范围内的开征或停征税种的权限。但这种区域性地方税收的立法权，应只限于省级立法机关，不能层层下放。2、税法解释权。税法解释权一般与立法权相一致，即由哪级政府立法，就由哪级政府解释。但两者有时也可以分离，而对于那些不宜由地方政府立法的地方税种，其解释权则不应放给地方。3、调整权，包括税目、税率、征税方式方法等的调整。地方税的调整权应由地方掌握，使地方在规定的范围内，依据需要与可能对地方税的征收作因地制宜的调整，保证税收制度更具有高效性。4、减免权。对地方税的减税免税，在地方政府拥有一定的立法权和调整权的前提下，这部分权限必然也要由地方政府拥有。税收减免权的运用，最能体现税收政策，地方政府不具有这方面的权限，将大大限制地方政府运用地方税收政策的能力。

　　二、 理顺税收分配关系

　　1、政府与企业的分配关系

　　现代企业制度的建立，要求企业摆脱传统的行政附属关系，保证企业成为独立的市场经济活动主体、利益主体和竞争主体，拥有充分的经营自主权。地方政府的职能应由过去对企业的直接干预转变为通过各种经济政策和手段实行间接调控，为建立现代企业制度创造公平、宽松的税收环境。在深化地方税改革、构建科学合理的地方税体系的进程中，一要树立为企业服务和涵养税源的思想，正确处理组织地方税收收入和发展经济的关系；二要在今后中央与地方税的划分和地方征收新的地方税种时，彻底抛弃按行政隶属关系确定收入归属的作法，严格按照税种的性质确定税种的征收；三要对地方政府原来征收的各种似税非税的规费坚决予以废除，有些规费可以通过规范的、具有法律效力的地方税收形式取代，切实将政府与企业的分配关系用税收的形式固定下来，使地方政府部门能够基本上无偿(除收取少量的规费、工本费外)为纳税人服务，从根本上整肃政府机关的不良行为，在纳税人面前树立起廉洁形象。

　　2、中央税与地方税的关系

　　要实现中央与地方分配关系的法制化，地方税体系不得脱离国家统一税制独立构成并运行，不能与中央税争税源，甚至侵害中央税税基。地方政府应按规定的范围和要求征税，不得私自减免不属于自己权限范围的税收。同时，地方政府应有自己的职权范围，在财税管理体制确定之后，中央政府不应以任何理由限制地方税收管理权限的行使。地方税体系也应有自己相对独立的构成，通过地方税税种取得的收入是地方政府的固定收入，中央政府不得任意调配使用。中央政府也不应用任何行政管理进行不必要的干预。

　　3、国税机构与地税机构的关系

　　应当加快征管改革步伐，把国税、地税局的日常征管工作纳入改革的内容，确定联系程序，包括建立统一的办税大厅、统一开发应用计算机、定期统一组织纳税检查、尽快推行税务代理制度等；建立国税、地税系统工作协调制度，包括税收法规政策实施协调制度、税收征管工作联系制度、税务信息交流制度、协调会议制度、税收工作仲裁制度等。同时，重新规范国税、地税的职责范围，国税局的征收职责可以适当缩小，其主要职责应集中在法规和政策的制定、监督等方面，一些征收事务可委托地税局办理；将地税局严格作为地方性职能部门，其主要职责是征收管理，其他权限应集中在地方政府。

　　三、优化地方税收体系结构

　　应确立以中央立法的税种为骨干税种，地方立法的税种为辅助税种。由流转税、所得税、财产税、行为税、目的税等多税类组合成地方税体系，并采用由中央与地方两级立法，完全由地方征收管理的地方税收管理体制。

　　1、严格按税种划分中央税与地方税

　　地方税收体系的建立，要向规范化发展。不合适的税种以及似税非税的规费应取消，能并的要并，能分的要分，需新开征的要及时开征。对宏观经济影响大、税源丰裕、税收规模大，以及维护国家权益的税种，如增值税、消费税、外商投资企业和外国企业所得税、关税等，应划归中央税或中央地方共享税。其他各税划归地方税，包括营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、耕地占用税、印花税、屠宰税、遗产赠与税、农牧业税、资源税等。随着税制改革的进一步完善，根据中央、地方各自占税收收入的比例关系，尽量少设或不设共享税，以杜绝税制设计上税种划分不清，从而引起两套税务机构在税收管理过程中的矛盾和不规范行为发生。

　　2、确定地方税主体税种

　　现行地方税带有明显过渡性，虽然税种较多，但缺乏主体税种。优化地方税体系，必须合理选择主体税种。主体税种应是税源较为丰富且稳定、征收管理方便、经济调控能力强的税种。同时，根据经济发展的不同时期，主体税种应作相应调整，不应绝对化。近期地方主体税种的确立，只能选择税源广泛、税基较深厚、税制较规范的营业税和企业所得税；中期地方税主体税种的确立，可选择营业税和个人所得税；远期地方税主体税种的确立，可选择个人所得税与财产税。由于营业税税源广、收入大，目前主要加强营业税征收管理，重点培养和巩固营业税在地方税中的主体税种地位。

　　3、合理确定地方税结构

　　优化我国地方税结构主要应考虑以下几个方面的问题：一是合理确定地方税种数量。我国生产力发展水平还较低，管理水平也较落后，国家统一设置的税种以20种左右为宜，且尽量少设共享税。现行地方税种数量上基本符合我国国情。地方税开征新税应切实贯彻“简便”、“高效”的原则，使税制规定简便易行、方便缴纳、利于征管、节省征管费用、提高征管效率。二是重点培养营业税和所得税为地方税主体税种。三是进一步改革、完善现行地方税税种。四是新开征一些有利于实现地方政府职能，调节地区经济的新税种，主要包括社会保险税、遗产和赠与税、道路税或公路税等。

　　相关专题：2005年全国两会