民建中央关于缩小城乡差距 实现统筹发展的提案

　　改革开放以来，我国经济持续高速增长。但是，城乡经济社会发展，特别是城乡在基本建设、义务教育、医疗卫生、社会保障和居民收入等方面的差距却越拉越大。

　　我国目前存在的较大的城乡差距，是多方面原因造成的，但主要原因是长期实行的城乡分割政策。

　　其一，“工业优先、城市偏向”的发展战略的影响。一是在产业政策上，强调工业优先，在产业布局上，强调把工业主要放在城市。二是在资金流向上，为支持城市工业的发展，国家通过税收、工农产品“剪刀差”、垄断土地一级市场等方式，把农业剩余积累由农村大量地转入城市。致使农村二、三产业发展滞后，基础设施建设薄弱，农村经济发展与城市的差距不断扩大。

　　其二，限制人口自由流动的户籍制度的影响。从20世纪50年代中期开始，我国划分了“农业户口”和“非农业户口”，确立了严格控制人口流动的政策，使户籍制度成为造就城乡二元分割的人为屏障。以户籍制度为基础，国家按户籍身份来分配教育、卫生、社保、就业等方面的资源和利益，使城乡二元结构从经济方面延伸到教育、文化、就业等社会生活领域。

　　其三，偏向城市和工业的财政分配制度的影响。 由于城市的自我发展能力强于农村，因此国家财政应当适当地向农业倾斜，以促进工农和城乡之间的协调发展。但从我国近年来的情况看，国家财政支农的比例没有调整，反而继续向城市和工业倾斜，加剧了城乡差距的扩大。

　　其四，导致资金由乡村大量流入城市的金融政策的影响。目前，农村的基层金融机构普遍存在着重吸储、轻放贷的现象。由于农业的比较效益低，金融机构从农村吸储多、放贷少，农村资金大量流向城市，农业和农民企业贷款十分困难。改革开放前，金融部门的农业贷款占所有贷款的比重一直维持在13%左右，而 1978年后一直维持在两位数以下，但农村地区(包括第一产业和农村工业)创造的GDP却在45%左右。

　　城乡二元结构及其政策对我国经济社会发展产生了非常深远的影响：首先是制约了城乡经济的协调发展；其次是制约了国内需求的增长；第三是影响了社会稳定和工农联盟的巩固。

　　要实现消除二元结构的目标，必须按照科学发展观的要求，从体制、机制和法制等方面采取切实有力的措施。为此，我们建议：

　　(一)深刻领会“两个趋向”的重要论断，提高各级领导干部对统筹城乡发展重要性的认识

　　胡锦涛总书记在十六届四中全会上做出了“我国在总体上到了以工补农，以城带乡的发展阶段”的科学论断，这是十分及时和准确的。当前，许多地方和部门的干部还没有根本改变“城市优先’’的观念，习惯于“城乡二元”的思维模式，在政策制定、财政投入等方面还体现出很强的二元性。对此，应当加大宣传力度，使各级领导干部深刻领会这一论断的精神实质，统一大家对统筹城乡发展重要性的认识，并贯彻到实际工作中去。

　　(二)制定统筹城乡经济社会的长期规划

　　国家应当制定更长时期的统筹发展规划，有计划、分步骤地逐步解决城乡二元结构问题。在“十一五”规划的制定中认真贯彻统筹城乡发展的指导思想，统筹城乡建设规划，统一规划城乡建设布局；统筹城乡产业(布局及结构调整)，实行城乡统一的产业结构及产业布局；统筹城乡财税，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农；统筹城乡就业，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障；统筹城乡社会保障，实行统一的最低生活保障制度；统筹城乡公共资源，对社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技资源极其匮乏的局面；统筹城乡管理(体制)，逐步建立城乡统一的管理体制，统一的户籍制度。

　　(三)实行“多中心分散式”城镇化发展模式，发挥城市对农村的带动作用

　　“多中心分散式”发展模式是一些发达国家和我国东部地区在近几十年发展过程中探索出的较好的发展模式，它可以避免许多“城市病”，节约资源，有利于国家的可持续发展。

　　要进一步发挥城市对农村的带动作用，按照城乡统筹、合理分工的要求，将劳动密集型和资源密集型产业逐步向县乡城镇转移，促进生产力在城乡地域空间上的合理分布和配置，加速城乡融合。把小城镇建设与壮大农村经济结合起来，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的互动机制，推动农村城镇化发展。

　　(四)发展县域经济，改革市管县的体制

　　“市管县”体制主要依靠行政力量维持，责权与事权的不平衡，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。这种体制不仅削弱了县域经济发展的能力，束缚了县域发展的主动性与创造性，而且非常不利于城乡统筹。浙江是全国少数几个实行省直管县体制的省份，这种体制推动了县域经济的发展。全国百强县，浙江就占 30个席位，县域经济GDP占全省的2／3。县域经济强大了，有利于实现工业地方化，有利于形成以县城为中心，以强镇为依托、中小城市分布格局，有利于农业剩余劳动力就近转移就业。

　　应把县域作为统筹城乡发展的着力点，改变现行的财政税收政策，适当减少财政管理层次，逐步实施“省直管县”财政管理体制，加强县级财政实力。

　　(五)逐步改革户籍制度，促进农村富余劳动力向城市转移

　　有计划、分步骤地稳步推进户籍制度改革。对于中小城市可以考虑取消城乡分割的户籍管理制度，实行按居住地或就业单位登记的户籍制度。保护好农民工的合法权益，解决好农民进城后的社会保障和生活问题。逐步取消附着在二元户籍制度上的不平等的劳动就业、教育、医疗和社会保障制度，真正赋予进城农民以平等地位。

　　(六)加快建立统筹城乡发展的法律保障体系

　　认真清理不利于改变城乡二元结构的法律法规，对该废止的废止，该修改的修改。当前，应尽快修改预算法、选举法、地方组织法、村民委员会组织法等相关法律法规中不利于政府职责划分、不利于城乡统筹供给公共产品的条款，依法推进和保障城乡经济社会协调发展。

　　相关专题：2005年全国两会