聚焦行政区划调整背后的利益推手

　　行政区划调整背后的利益推手

　　广州的此次行政区划调整属于内部重组，没有因此增加一寸土地。但它使这个城市的雄心和战略布局正式从紧巴巴的老广州市区叠加到7434.4平方公里的土地上。而其背后，俨然也是一次利益蛋糕的重新划分。在广州之外，全国行政区划调整的热潮(从扩城热、改区热到申报直辖市热)背后，无一不有一个利益的推手，要地，要资源，要更可观的城市前途。

　　文/周舟 阿灿/新周刊

　　国务院的国函〔2005〕35号文件的内容是：撤销广州市东山区(并入越秀区)、芳村区(并入荔湾区)，设立广州市南沙区、萝岗区。

　　与全市大张旗鼓申办亚运会的高调相比，广州此次行政区划调整的态度低调得近乎“保密”。据《中国青年报》报道，“此次行政区划调整方案从拟定到批准的将近一年时间一直是处于不公开状态，未向同级人大申报核准，参加此次方案论证的专家组成员也与广州市政府签订了保密协议。”

　　广州传媒第一次公开得知行政区划将调整的消息，是在3月28日， 广州市市长张广宁在广州市第十二届人大第三次会议闭幕后举行的记者招待会上透露的。而此时离国务院正式批准这份调整方案的日期(4月28日)，仅仅相隔1个月。

　　与国务院此前批复的行政区划调整的城市相比，广州的调整幅度算是小的了，没有因此增加一寸土地。但就行政区划调整的意义来说，广州的内部重组比城区面积增加了3倍的南宁更有意义：因为南宁的扩城层次对广州来说，早在2000年就已经完成了；而广州此次的内部重组，使这个城市的雄心和战略布局正式从紧巴巴的老广州市区叠加到7434.4平方公里的土地上。换句话说，在对老城区稍加安抚之后，准备强势起飞的广州亮出了自己打磨已久的超级经济发动机：披着萝岗区外衣的广州开发区和披着南沙区外衣的南沙开发区。

　　为什么要“保密”？为什么内部版图重组？在其背后，除了城市发展的名义，俨然也是一次利益蛋糕的重新划分。在广州之外，全国行政区划调整的热潮(从扩城热、改区热到申报直辖市热)背后，无一不有一个利益的推手，要地，要权限，要资源，要更可观的城市前途。

　　发生在“城市管理年”的区划调整

　　2005年是广州市委、市政府所定的“城市管理年”的第一年，市财政为此安排了专款5000万元，专项用于环境保护、环境整治。但与广州动辄数十亿的市政投资相比，这种城市管理的“精耕细作”实属小儿科。在此之前，以“南拓北优、东进西联”为核心的《广州城市总体发展战略规划》已实施了4年，广州市在多中心组团式网络型的城市空间内拉开了架势，其中的“南拓轴”——从广州科学城、广州国际会展中心、广州国际生物岛、、广州大学城到广州新城、南沙开发区到南沙港区——被视为广州城市空间发展战略的核心，最被寄予厚望。

　　曾有记者向广州市市委书记林树森提到他经常去机场、地铁、会展中心、南沙的工地，他的回答是：“为什么我常去这些地方？因为它们是广州城市的未来。”

　　根据广州传媒历年来的记录，广州市委、市政府对南沙和广州开发区的青睐和倚重：2001年10月，时任市长的林树森在广州首场“对外新闻发布会”上透露：未来几年，广州将沿珠江口重点向南拓展，把南沙作为老城区重化工业的转移基地和现代化临港工业基地。2002年3月7日，林树森把广州开发区和南沙评价为广州发展的4个轮子中的两个。8月，广州市政府的派出机构——南沙开发建设指挥部正式挂牌，时任常务副市长的张广宁担纲总指挥。2004年10月22日，林树森、张广宁等出席了广州港南沙港区一期工程建成投产工作总结表彰大会，表彰仅用33个月就建成工程的先进单位和先进个人。

　　回顾南沙历史，早在1992年，全国政协副主席霍英东就与番禺合作开发南沙。张广宁曾说：“没有霍英东先生爱国、爱家乡先做起来这一块，哪有我们现在的大南沙开发概念？”1993年5月，国务院批准设立南沙经济技术开发区，而南沙开发区第一任党委书记后来成为广州番禺区委书记的梁柏楠。梁柏楠在2004年因受贿罪被判刑12年，但之前的10年却是他在南沙开发上敲诈勒索、盘剥刁难霍英东的10年，大南沙和霍英东22平方公里的“小南沙”的开发都受到严重影响。南沙开发区建设指挥部接手之后，南沙的开发才纳入了广州的主战场，作为一座100万人左右的现代化海滨新城来规划。它对广州的重要性用南沙开发区建设指挥部副总指挥罗兆辉的话说就是“到2008年，南沙的生产总值将超过5000亿元，在经济总量上，又是一个广州”。

　　而拥有89家全球500强企业投资的广州开发区也很强势，在成立20年后的2004年，税收在全国49个国家级开发区中第一个冲破100亿大关。2005年开发区GDP预计达到700亿元。作为副市级单位，广州开发区的财政收支相对独立于广州市政预算，副科级公务员能拿到1.5万元的月薪，日子过得很富裕，林树森曾公开表示过羡慕。现在，区划调整后披着萝岗区外衣的广州开发区完全“回归”广州，开始承担广州东部经济带崛起的重任。

　　南沙区从番禺区“切”出来，其实从4年以来的广州城市空间布局可以看出线索，不算“保密”：广州开发区“回归”广州的消息也在广州民间流传了一年多，多少有些心理准备，也不算“保密”。对东山区、越秀区、芳村区和荔湾区的市民来说，他们也在非正常渠道听到过风声，据说东山区和芳村区的一些企事业单位在2月过年前就拼命发钱；但这次区划调整对他们而言还是算广州的“一夜变身”，“东山少爷”和以前的“西关小姐”一样，相继从广州的行政分区上抹去了名字。名义是好的——合并后的越秀区将成为未来广州市的政治、文化中心。新的荔湾区会是广州市最具岭南特色的中心城区，但2003年11月19日，广州市市委书记林树森在广州市总体发展战略规划实施总结研讨会上已下定论：“未来广州的市中心将是一个郁郁葱葱的野生动物园！”——他指的是“南拓轴”上的番禺香江野生动物园。

　　广州大开大阖、统领珠三角和泛珠三角、大步迈向海洋和全球化的趋势已不可阻挡。相比起来，至于4个新区的“一哥”的任命，公务员的职位变动，房地产的升跌前景，居民身份证、户口簿、房产证、工商执照等证件的区域归属，孩子入学地段归属，本土特色的保留，已算是城市发展进程中的小问题了。就生活而言，广州人早已打破了行政区域的分割影响，“有钱有势住东山，有钱无势住西关，无钱无势住河南”的法则完全失效了。

　　行政区划调整背后的利益推手

　　今天，长沙的城市面积要大过广州。更多城市在扩城，在改区，还有申报直辖市的热潮。

　　有“行政区经济”和“GDP政治”，就必然会产生行政区划调整的城市热潮。在土地、城市级别、规划权力都成为昂贵的公共资源的今天，城市通过行政区划调整所获得的红利几乎是一本万利的，何况还有随之而来的利好政策和发展优先权。拥有了新的城市空间，或者更准确地优化了城市的区域功能配置，就相当于从一纸批文中“凭空”获得了一座新的城市——这已是城市间公开的秘密。

　　在中国，广州可能是目前行政区划调整得最到位的城市，但绝不会是最后一个调整行政区划的城市。

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