洛溪大桥结束17年收费史 凸显还桥于民示范意义

　　2005年7月1日，广州洛溪大桥取消收费。作为中国第一批实行借钱修桥、收费还贷的项目，洛溪大桥自1988年正式通车至今，17年间，收费未断，争议不止。

　　而作为全国路桥收费问题的一个标本，洛溪还桥于民的示范意义，并不止于五元钱过桥费的价值

　　★ 本刊记者/王刚(发自广州)

　　广州市番禺区洛溪大桥收费站，有109名员工。

　　6月30日下午，员工们穿着制服，挂着胸牌聚集在单位院子里，收费站刚刚开完动员大会。站长陈耀泉宣布了广东省人民政府的公告：洛溪大桥收费站自2005年7月1日零时起终止收费。

　　终止收费后收费站将被取消，一部分人分流，一部分人下岗。

　　晚上7时，这里逐渐恢复了安静，与之数步之遥的洛溪大桥收费站，正处于下班高峰，广州通往番禺的桥面上出现了拥堵，收费站的标竿依旧高高竖着，过往司机全凭自觉缴费，有司机冲卡，收费员视若无睹。

　　晚上9时，广州市市长张广宁来到这里，要求一定要做好交接工作。

　　离零点还差5分钟，最后一辆缴费的汽车通过，陈站长大声宣布:“停止收费！”前来见证这一时刻的市民沸腾欢呼，洛溪大桥收费公示牌开始被拆除。

　　连接广州和番禺的洛溪大桥正式结束了17年的收费历史，成为广东省第一个还清贷款本息后中止收费的路桥项目。

　　审计显露收费“黑洞”

　　广州、番禺，一北一南，隔珠江相望。

　　如今从广州市区开车去番禺，经洛溪大桥差不多只需要20分钟。但在1988年之前，这段直线距离不到17公里的路程，却至少要花三四个小时，经过两个渡口。

　　两地经济遭受制约，建桥成了唯一的出路。1984年，在国务院批准“贷款修路，收费还贷”的政策刚刚出台不久，当时的番禺县政府(后改为番禺市)就率先将一个“贷款建桥”的方案报送给了广东省政府并获批准。

　　1988年8月，洛溪大桥飞架南北，珠江两岸变通途，大桥总投资8100万元，全长1916.04米。

　　经省政府批准，大桥在番禺一边设站收费，所得归番禺市政府统一还贷，其管理者为番禺公路桥梁工程建设实业总公司。

　　根据1991年番禺市政府上报广东省的材料显示，原设计通行能力为3万车次/日的洛溪大桥，在建成之初，当年车流量平均为8000车次/日，到1990年激增至19503车次/日，而与之相连接的105国道和1905省道，只有9米宽双向两车道，由于配套工程滞后，经常造成塞车。为此，番禺市政府把以上两条道路从9米扩宽为18米，但仍然未能根本解决问题。经省计委同意，番禺决定为洛溪大桥配套一条新的公路。

　　这条公路叫迎宾路，全程22.87公里，分两期建成，1992年竣工，总投资1.8亿元。同期，番禺市政府又建成了一座沙溪大桥，总投资2308.8万元

　　是年底，在此两项工程竣工之后，番禺市政府上报省交通局、省物价局要求调整洛溪大桥的收费标准并获批复。理由是：以统筹用于偿还原洛溪大桥及新建的沙溪大桥与“迎宾路”的集资贷款，沙溪大桥和“迎宾路”建成通车后不再另行设点收费。

　　1992年12月9日，洛溪大桥的收费标准由原来的小车每次3元上调至每次5元，其它各类车辆收费也相应上调30%。

　　与此同时，洛溪大桥的车流量与日俱增，直至1998年达到日均5.5万车次。

　　这期间番禺市政府先后又以洛溪大桥配套工程立项，建成了其他6项路桥工程。

　　矛盾最终发端于1998年。

　　在这年的广东省政协八届二次会议上，一个关于审计洛溪大桥的提案引起了与会委员们的注意。在此之前，广东省审计厅刚刚对全省路桥工程进行了还贷审计，审计中曾提出疑问：洛溪大桥收费10年，为何始终没有结束还贷？

　　番禺市政府随即答复：为洛溪大桥配套了8项工程，综合统筹还贷。

　　在政协委员的呼吁下，广东省政府指令审计厅对洛溪大桥收费进行专项审计。经审计，在8项洛溪大桥配套工程中，仅有迎宾路和沙溪大桥工程是经由省计委批准立项的，其余6项工程均由市以下计委批准立项。

　　而根据1998年2月1日起施行的《广东省公路收费站管理办法》中规定，在已设收费站的同一条公路上延伸改扩建，距离又不符合设站要求的项目，按基建程序上报，经省有关部门批准后，可纳入已设的收费站收费。不得将辖区内未经省人民政府批准，无关联的其他公路纳入收益好的收费站进行“综合收费”、“统筹还贷”。

　　就在这种情况下，1999年番禺市政府通过广州市计委向广东省人民政府请示，将八项配套工程纳入洛溪大桥收费站收费还贷，并要求补办立项手续。广东省交通厅和省计委的意见是，“我们原则同意八项工程纳入洛溪大桥收费站统筹收费。”但广东省政府没有对此作出正式批复。

　　这期间，广州和番禺的关系发生了巨大变化，2000年番禺并入广州作为后者的一个区。

　　广东省价格成本调查队在1999年4月作出的《洛溪大桥及配套工程成本审理分析》中称，从经济效益来看，洛溪大桥收费站从1988年开始收费到1998年底止，累计获取了7.16亿元的营业收入，经济效益显著是全省桥梁之首。

　　该项调查还说，洛溪大桥按现行收费标准，并以结算投资额1.02亿元测算，到1993年底止就已经偿还完全部投资本息开始盈利。目前影响洛溪大桥投资还贷的主要原因是八个配套工程项目的投资和利息。

　　而洛溪大桥主项目投资不足1亿元，配套项目建设资金却达到7亿元。

　　颇具戏剧性的是，此时，香港富商霍英东对外宣称，洛溪桥修建时他捐款1000万港币，后经运作，升值为7000万，而他从未从洛溪大桥收费中拿过一分钱。

　　另一个鲜为人知的事实是，在1997年年底，番禺市政府在一份题为《关于番禺市洛溪大桥等六座大桥收费问题的请示》文件中称：为进一步筹集资金，我们拟申请延长洛溪大桥等六座收费大桥的收费年限，并将其资产与南沙港口发展股份有限公司上市。请省市领导考虑番禺市的实际情况，批准番禺市洛溪大桥等六座收费站的收费期限从1998年1月1日延长至2028年1月1日共30年。

　　但2001年在广州市十一届人大四次会议上，针对人大代表提出的有关洛溪大桥收费的询问，番禺区政府最终提交书面答复称，洛溪桥的收费预计将持续7年。答复还说，仅一个洛溪桥的贷款，早就还完了，但8个配套工程的贷款尚未还清。

　　5元钱官司

　　一波未平，一波又起。2001年5月，广东卓信律师事务所的年轻律师潘卫思将广州市番禺区政府告上了法庭，起诉其收费行为属于违法，请求法院判决撤销收费站，并退回5元过桥费。

　　潘卫思在诉状中指出，被告现在已不再具有在洛溪大桥上收费的合法依据：

　　根据广东省审计厅的审计，被告收取的过桥费在1994年底以前不仅足以全部还清洛溪大桥、沙溪大桥和迎宾路的投资本息，还盈余4614万元；根据被告在洛溪大桥收费站上所立的收费告示牌显示，被告设站收费的依据是广东省物价局于1992年12月9日作出的批复，主要内容是批准被告将洛溪大桥、沙溪大桥和迎宾路3项工程统一收费，但并未批复“八大配套工程”纳入洛溪大桥统一收费；由于被告未取得省政府批准继续收费的正式批文，因此被告在收费还贷之后至今的收费行为属于违法收费。

　　潘卫思和政府打了一年官司，最终被广州市中级人民法院驳回。但公益诉讼引发了广州各界对这一问题关注的升温。

　　省政府否定市政府收费方案

　　2004年，在广东省人代会上，审计厅对洛溪大桥再度做了还贷审计报告。报告称，按照目前正常的还款速度，到2005年上半年就可以还清全部债务。按照广东省政府对全省非经营性公路收费站还贷情况的监督管理要求，凡已还贷结束的，应立即停止收费。

　　与此同时，洛溪大桥是否停止收费，广东省交通厅没有给出明确答复。

　　2005年，在广东省十届人大三次会议的小组讨论中，广州市市长张广宁以人大代表的身份公开表示，不赞同取消洛溪大桥的收费。

　　张广宁认为，洛溪大桥原来的业主是不能收费了，为了平衡交通，政府应该收费。广州市政府提出了一个新方案：洛溪桥由还贷收费转为行政事业性收费——这一方案如获施行，在全国将是首例。

　　广州市规划局在市政协会议上也表示：“洛溪大桥收费问题不仅是还贷完成、还桥于民的问题，它还牵涉到广州的交通状况，因此要慎行。”

　　在是否取消收费的问题上，政府与市民的意见产生了分歧。广州市政府遂决定于5月26日召开“洛溪大桥收费改革听证会”讨论收费改革的具体方案。

　　然而事后不久，洛溪大桥收费听证会出现变数——5月23日，广州市物价局在其网站发布通告：原定于本月26日召开的“洛溪大桥收费改革听证会”将不举行。

　　6月22日，广东省物价局、审计厅、交通厅、财政厅的网站上同时登出一则公告：

　　广州市洛溪大桥是政府还贷路桥收费项目。经广东省审计厅审计，今年6月份可全部还清贷款本息，经省人民政府同意，洛溪大桥收费站自2005年7月1日零时起终止收费。

　　7月5日，洛溪大桥取消收费的第五天，政协广东省委员会常务委员王则楚告诉本刊，广州市政府曾向省政府提出洛溪大桥收费还贷结束后，借鉴国外做法开征行政性收费 交通调控费，以此调节洛溪大桥交通流量。省政府回复说，广州市政府提出的方案是一种新的思路，但目前开征交通调控费缺乏法律依据，不宜实施。

　　还贷路桥政策是否不合时宜？

　　洛溪大桥是最早试用“借款修路收费还贷”模式建起来的路桥之一，随后这种模式风靡广东乃至全国。如今贷款还清后，路桥该何去何从，王则楚认为其具有“标本”意义。

　　截至2002年底，全国共有收费公路里程124614公里，收费站点4294 个，政府还贷性收费公路97866公里，收费站点3089个，分别占收费里程的78.5%、总站点的71.9%。

　　2003年交通部副部长胡希捷在全国清理整顿公路收费站点工作座谈会上说，以路养路、以桥养桥的政策在前几年颇为适用，但近几年，其弊端开始凸显。胡在其中提到了收费标准较高和一些收费站到期不撤，擅自延长收费期限，加重了社会负担等问题。他认为，制定《收费公路管理条例》，通过法律手段对收费公路经营管理者的行为加强监管和规范，是十分必要的。 ★

　　路桥收费：为何只有起点难有终点

　　交通部的数据显示,迄今在中国现有的187万公里的公路中，收费公路为15万公里。而在收费公路里程中，大约不足20%为经营性收费公路(政府引进民营资本修桥筑路，并特许其收费经营取得回报)，其余均为各级政府“贷款修路，收费还贷”的非经营性收费公路，即所谓的“还贷性公路”。

　　“还贷性公路”始于上世纪90年代初，目前相当一部分应该进入了还贷完结期。

　　交通部公路司公路管理处负责人吴春耕介绍，1998年以来，全国撤销了近千个收费站点，其中绝大部分是设置过密的收费站点，而因还贷结束而撤销的站点尚无法统计。

　　“无法统计”的主要原因是，贷款性公路投资主体均为地方政府，而一些地方政府出于自身利益的考虑，并不主动向交通主管部门呈报相关数据；另外，车流量的变化等不确定因素，也给监管部门对还贷状况的判断增加了难度。

　　在很多地方，政府还将贷款修建的路桥与其他配套工程“打包”收费、统筹还贷，更增加了核定收费标准和收费期限的难度。

　　交通部规划院战略研究所所长徐丽认为，对于还贷性公路，不应简单地说“还贷期完结之际是否停止收费”。她认为，公路的网络性强，不能孤立地看待某一路段。一些路桥停止收费后，可能会将其他收费路段上的过往车辆吸引过来，造成新的拥堵，虽然降低了出行车辆的费用，但事实上并未从根本上妥善解决出行的效率问题。

　　“在国际上，还贷性公路结还贷后继续收费的也有先例，如伦敦市郊地铁口到市区的路面，就是还贷结束后仍然收费，这种收费往往是行政性收费，不同于还贷性收费，是平衡交通、缓解拥堵而采取的措施。”交通部公路司有关人士表示了相同观点。

　　在重庆、济南等一些大城市，政府一度以资金不足为由，将市区内路桥也纳入收费范围。重庆市在今年7月1日实行“一票制”收费之前，市内的路桥及隧道最多高达60多个收费站。

　　在这些城市，哪些路段应该收费，成为政府与市民争议的问题。　　

　　“我们在购车时按照有关法律法规缴纳了车辆购置税费，每年又都交了足额的养路费，作为合法的纳税人和缴费人，理应享受政府提供的免费的公路产品和服务。政府不能一方面收纳税人的税费，同时又不实施提供免费的公共产品的职能。重复收取路桥费，实属‘出师无名’。”驾驶一辆本田车的李文儒，这位刚从韩国留学回来的博士提出了这样的问题。

　　面临种种复杂情况，通行者在缴纳了养路费之后，还应该为哪些路桥埋单？收费路桥的收费标准和收费期限应如何确定？

　　研究资料表明，韩国、日本等国家绝大多数公路为政府免费提供的公共产品，收费公路比例极少。

　　在中国江、浙及广东等经济发达地区，近几年来经营性的收费公路逐渐被当地政府买断而成为免费公路。佛山、汕头等地每年政府投资数十亿元，从民营路桥投资商手中买断路桥使用权，再将其作为免费的公共产品提供给市民。

　　“这种做法将从经济发达地区开始，逐渐向全国推广。”交通部公路司公路管理处负责人吴春耕对《中国新闻周刊》说。

　　据了解，目前随着经济的发展，国内二级以下(含二级)路面已停止收费。 ★　　(文/潇潇)

　　首都机场高速路收费

　　北京首都机场高速公路是北京市政府与交通部于1993年合资建成的，投资总额11.65亿元。建成后，北京市政府将路权划拨给北京首都高速公路发展有限公司进行运营管理,该公司与北京市政府签订的有关协议规定，从1993年起，该公司拥有三十年的经营权。

　　据北京市交通部门提供的2001年的数字表明：该路平均日交通量为8.6579万辆，按2002年3月起的收费标准为10元/辆(原来收费为15元)计算，年收入为3.5亿元。这样算来，2002年3月至2004年年底的收入就超过10亿元。

　　国家计委办公厅2002年3月12日下发的《关于降低首都机场高速公路车辆通行费标准的通知》中规定：“考虑到北京控股有限公司在香港上市时已对机场高速路收费年限作了承诺，因此，机场高速路的收费年限可暂不调整。”

　　另据估算，即使假定车流量和年收入不增加，从2002年至2023年，这条路起码还要收73.5亿元。

　　相关专题：中国新闻周刊