重庆涪陵聘请侦探监督官员生活圈 合法性受质疑

　　【周末报报道】 “领导生活圈将受到秘密监督！”近日，重庆市涪陵区出台的这项反腐败举措受到了全国关注。

　　事实上这些年各地为反腐都采取了一些新鲜举措，如签订廉政合同、妻子监督丈夫、“小眼睛”盯“大眼睛”、发廉政短信等等反腐招法。不过，聘请“侦探”秘密监督官员生活圈，这在全国还属首例。

　　在全国数十家媒体的关注中，这项制度的合法性和有效性成为公众和专家学者议论焦点中的焦点，为此，记者采访了以“榨菜之乡”闻名全国的重庆市涪陵区相关人士。

　　“秘密监督”让我们不安

　　2005年7月4日，在重庆市党建网站出现了一条信息，标题是《涪陵区聘请干部观察员完善干部监督网络》。

　　在重庆市某机关工作的张文宇(化名)是第二天看到这条消息的。“干部观察员”，这个陌生的名词触发了张文宇的好奇心。

　　点开这条信息的网络链接后，其中内容让张文宇大吃一惊。

　　“为完善干部监督网络”，“涪陵区近日在干部监督管理工作方面又推出干部观察员制度”，这些“干部观察员”的任务将是“观察领导干部‘生活圈’的情况；观察领导干部廉洁自律方面的情况”。

　　在这段数百字的文章中，张文宇觉得最触目惊心的就是“保密”这两个字，文章没有说明这些“干部观察员”都是具体的哪些人，只是说为了“消除干部观察员顾虑，使他们大胆开展观察工作”，这批“干部观察员”将在“保密”的状态下管理。

　　“我第一感觉这是一项秘密监督制度。虽然我相信出台这个政策的初衷是为了反腐败，但对干部进行秘密监督的方式让我感觉不安全。”张文宇向记者表示了自己的不安。

　　张文宇的担心得到很多市民的认同。当《重庆经济报》将此事披露后，记者随机采访了100位重庆市市民，其中49人表达了和张文宇一样的意见：初衷是好的，方式有待商榷；22人表示坚决反对；15人表示非常支持；14人表示不知情。

　　“侦探”经过多次遴选

　　据知情人士透露，这个制度其实于2004年9月已经显露端倪。

　　记者在重庆市党建网站上搜索到一篇发表于2004年9月27日，题为《涪陵区围绕“五个一”目标切实加强和改进新形势干部监督管理工作》的文章。

　　文章指出，为了“较好地解决一些党员干部犯错误往往集中在‘八小时外’的问题”，要“认真开展‘对党员领导干部八小时外进行有效监督’的试点工作，积极探索对党员领导干部‘八小时外’实施有效监督的方法和途径”。

　　对此，文章提出，“积极推广‘两圈’考察，不仅考察干部的工作圈，还进行家访，并广泛听取考察对象配偶、子女、父母、亲属、邻居、同学、同乡、战友、朋友的意见，对其生活圈进行考察”。

　　文章表示，为“积极拓宽监督渠道”，需要“公开或秘密聘请部分市区两级党代会代表、人大代表、政协委员、离退休干部作为特邀干部观察员对领导干部进行观察监督”。

　　据消息灵通人士透露，该区最初聘请了200多名干部观察员进行试点，此后又对这200多人进行了四到五次的遴选，最后才将人数定为43名。

　　记者从涪陵区公开披露的消息得知，这43名“综合素质高、公道正派人士”是从区领导手中“秘密”接过聘书，从而成为该区首批干部观察员的。

　　这批“侦探”的任期是两年，在此后的两年时间内，他们将对全区处级以上干部“生活圈”以及干部廉洁自律等方面的情况进行“地下”监督。

　　记者在采访中了解到，他们来自区以上党代会代表、人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士以及普通群众。为消除干部观察员顾虑使其安心工作和防止受到人身攻击，对这批干部观察员的聘请采取了“秘密”的方式进行。同时，区委组织部将对干部观察员的职务、姓名等实行严格的保密措施。这43名干部观察员将重点监督包括区委书记、区长等在内的全区处级以上干部。

　　据消息灵通人士透露，这份43人的名单为中共涪陵区委组织部三名官员掌握，接到举报后将有三名工作人员参与调查。

　　《重庆经济报》称，“(重庆)市委组织部干部监督处有关人士称，涪陵区率先在重庆市实行‘密聘’干部观察员，如该方式效果显著，有望在全市推广。干部观察员到底是公开还是保密更好？该人士指出，作为一种创新的监管措施，需进一步地探索和完善，尤其是干部观察员的身份被保密，则要求有关党委、纪委加强对他们的监督管理。”

　　义务“侦探”也会有奖金

　　记者从当地媒体《重庆经济报》的报道中得知，这43名干部观察员并没有额外的收入，主要职责是对区委、区政府处级以上领导干部“生活圈”以及廉洁自律等方面的情况进行监督。为此，干部观察员可根据工作需要按规定查阅有关文件和资料，可通过电话、信件或面谈等形式，向区委组织部或直接向有关领导举报反映。

　　对于干部观察员举报反映的问题，涪陵区将坚持举报反映一件，查核一件。对查实的问题，将按照有关规定和程序给予处理。查处结果将作为干部任用、管理和奖惩的重要依据。此外，为最大程度地杜绝“作弊”，涪陵区委组织部将定期、不定期地对43名干部观察员进行考核，如有工作不力的，将直接被解聘。

　　有社会学家对这些“侦探”不发工资进行了质疑，认为一般举报者的举报动机多半是因为切身利益受到腐败分子的侵害，举报腐败可以从中获益(经济或者非经济的)，而这些“干部观察员”凭什么去冒险监督、举报违法乱纪的干部？

　　不过记者从知情人士处得到消息称，这些干部观察员虽然没有“工资”，但有关部门还是会视举报案情的实际情况给这些人发放奖金。

　　“侦探”也受监督

　　那这些“侦探”本人是如何看待这件事情的呢？在记者保证不暴露他们身份的情况下，两名“干部观察员”向记者袒露了心声。

　　干部观察员李星(化名)表示，当“侦探”不是打小报告，而是对那些被监督的干部负责。她表示，自己是依法办事，无须担心被人打击报复。

　　李星认为，观察领导干部不是“特权”，而是义务。作为领导干部，如果以权谋私，出现一些有损形象的事情时，她就有义务去反映真实的情况。或许别人会难以接受，但只要问心无愧，也就心安理得。

　　当别的干部退休在家颐养天年时，郭超平(化名)却成了干部观察员。他说：“虽然年纪大了，但还能为组织上做点事情，感到很光荣。”郭表示，自己要多到基层去走走，了解群众的真实想法。要充当“耳目”，将老百姓的声音转告相关部门。

　　作为该项制度直接受影响人，被“盯”的干部们在记者面前则表示了乐观的态度。

　　涪陵李渡私营经济示范区党工委书记刘康中坦言，这么多名干部观察员有点像“微服私访”。同时，他表示，自己不怕也乐于接受监督。

　　刘康中称，不仅要在八小时工作内要对得起老百姓，此外的十六个小时更要管好自己。他说，在大街上如果挽着妻子的手，那是一种幸福；如果挽的是另一个女人，那就很可能触犯道德甚至法律了。

　　涪陵区农办主任洪又亮表示，八小时工作之外，每个干部都有各自的爱好和活动。作为一名干部，只要心正，就不会担心被监督。这对干部而言，也是帮助自身提高素质、加强党纪政纪观念，增强为民办实事积极性的一种有效方式。

　　对于一些群众怕这些密聘“侦探”可能成为“特权”拥有者的担心，有关部门称，聘请的43名干部观察员确实有监督的“特权”，他们与有关部门单线联系，相互之间都不认识，但他们也必须接受监督。就干部观察员反映的情况，区委组织部将安排特定的人员调查核实。

　　如反映的问题属实，将对干部观察员的工作予以肯定，对问题进行查处。反映的问题不属实，要对其情节和情况进行多方面的分析，按有关纪律进行处理，直至解除干部观察员职务；让被监督的干部引以为戒或对有关事实进行澄清，这也是对干部的一种最大的爱护。

　　涪陵区委组织部认为，聘请干部观察员进行监督，是变“被动监督”为“主动监督”的一种新形式。干部观察员在行使监督时，如何把握好个人隐私、反映情况是否属实等问题，成为干部观察员制度未来必须要解决的问题。

　　学者：反腐败措施首先要合法

　　“这会给人带来强烈的不安全感！”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙在接受记者采访的时候，对该制度表示强烈的不满。

　　毛寿龙对记者说，首先，宪法规定，国家尊重和保障人权。法律规定，除非为了已经立案的具体刑事案件的需要并经过法律规定的正当程序，非经法律规定的正当程序，任何组织或者个人不得以任何形式侵犯公民的人身自由。领导干部也是公民，那么密聘业余“侦探”监督领导的生活，算不算侵犯了他们的自由？虽然，密聘“侦探”监督领导的生活圈的前提是反腐倡廉，但是，如果不符合宪法精神，也是危险的。我担心的是，今天，为了反腐倡廉的需要，一级组织可以组织一些业余“侦探”去监督领导干部这个群体的日常生活；明天，某人或某个组织会不会为了其他的政治需要，推而广之地去组织或者聘用另一类“侦探”去监督另一类群体的日常生活呢？那么宪法精神和人权保障如何维护？历史的经验值得注意，过去曾经发生的那种违反宪法，不讲法制的教训必须引以为戒。

　　毛寿龙说，尽管领导干部作为公众人物，他们所享有的隐私权保护的范围比一般人要少一些，但是如果要求他们把生活中的有些事项向公众公开，也应该按照规定办理，怎么能采取秘密聘请业余“侦探”的方式呢？人们能够想到的“侦探”们对干部们“生活圈”的“地下监督”的方法和手段，无非是秘密跟踪、悄悄窥视、到处打探、收集证据等等，不知道他们是否还会运用窃听、偷拍录像等手段？而这些，难道不是侵犯了他人的隐私权了吗？

　　毛寿龙还认为，我国的法律规定，只有刑侦部门才有侦探权。我国的法律理论上认为侦探权是属于国家刑侦部门的，任何个人或者团体是不具备侦探权的。显然，领导干部的“生活圈”不属于可以依法侦探的范围。更何况，地市一级的组织部门“密聘”的业余性质的“侦探”合法吗？

　　重庆有关部门表示“不清楚”

　　对于各媒体以及学者的质疑，制订该项制度的重庆市有关部门又将如何回应呢？记者带着问题采访了相关单位。

　　但记者发现，由于数天来全国多家媒体的采访，重庆市有关部门对于这一话题显得讳莫如深。

　　7月11日，记者拨通重庆市市长公开电话“023—63854444”，13号接话员得知记者用意后说：“我是第一次从你口中得知这个消息，之前并不了解。”该接话员告诉记者，市长公开电话主要负责市政府的事务，“干部观察员”可能是中共重庆市委方面的举措。

　　记者在该接话员的帮助下拨通了中共重庆市委组织部办公室的电话。等记者表达完采访的意图后，电话被挂机一分多钟。重新接通后，一个不愿透露姓名的办公室人士告诉记者，他也是第一次听说这个“干部观察员”制度，而且组织部对干部的管理是分级的，这可能是涪陵区委组织部的举措。于是，他请记者向中共涪陵区委办公室了解情况。

　　涪陵区委办公室也同样表示“不清楚”，建议记者直接找区委组织部。

　　涪陵区委组织部人士表示，只有“况部长”能接受采访。但是，涪陵区委组织部监察科人士提供的“况部长”电话一直忙音，直到记者截稿时都无人接听。

　　反腐新招为何频受质疑

　　2004年8月初，中共浙江省永康市委组织部下发文件，在全市聘请15个党政一把手的妻子担任“两圈”(生活圈和社交圈)监督信息员。对于作为党政一把手的丈夫在八小时以外的生活圈和社交圈做些什么，这15个妻子将予以重点检查和监督，并随时向组织部门反映丈夫的情况。

　　2004年8月27日，湖南省近3万名副处级以上干部的手机同时收到了一条特殊的短信，这是由省纪委编发的廉政短信杂志第一期。据称，此举是将快捷、先进、科学的移动信息平台引入廉政建设领域。从6月份开始，该省每月将编发三期这样的廉政短信。

　　2005年4月28日，四川省委副书记、省纪委书记李崇禧表示：今后将在高校找一些学生到纪委、政法部门实习，参与反腐败行动。他希望高校师生牢固树立廉洁自律的意识，举报身边的腐败现象和行为，提出好的反腐败措施。

　　2005年6月18日，在河北省承德市委召开的家庭助廉大会上，共102对夫妇签署了创“廉洁家庭”承诺书。在承诺书上，市纪委要求领导干部配偶一要自身清正廉洁，自己不收礼受贿、不帮领导干部收礼受贿；二要谦虚谨慎，不滥用领导干部手中的权力，不打着领导旗号办私事、谋私利；三要帮助领导干部把好“廉政关”，不给违纪违法行为开“绿灯”，发现违纪违法苗头及时制止；四要担起家庭重担，解除领导干部后顾之忧，不扯领导干部“后腿”；五要严格管教子女，不纵容子女搞特殊。

　　2005年6月初，成都市新都区83名新任领导干部接受了廉政知识测试，并首批签下该区廉政承诺书。根据该区纪委、监察局此前制定的《关于新任领导干部签订廉政承诺书的意见》，全区新任副科级以上领导干部都要签订廉政承诺书。

　　……虽然各级政府都纷纷出台反腐败措施，但很多人对一些廉政措施的效果进行了质疑。

　　中共中央党校教授王贵秀在接受记者采访时说，最近国内出现反腐败“越反越多”的新情况，“反”和“多”之间不是简单的因果关系，而是因为一些贪官之前隐藏着未被曝光，随着现在我们“反”的手段的增多，暴露出来的也就“多”了。

　　王贵秀告诉记者，党的十六届四中全会强调，党越是长期执政，反腐倡廉的任务越艰巨，越要坚定不移地反对腐败，越要提高拒腐防变的能力。所以王贵秀认为：“有监督总比没有强。多方面监督总比单一监督好。”

　　但针对重庆市涪陵区的“密聘”干部观察员的举动，王贵秀还是表示一些担忧：“这些‘侦探’都是业余的，法制素养有限，难免会出现法律和政策尺度问题。”

　　王贵秀说，这样的举措难免会有作秀的嫌疑，因为既然要反腐败，就必须解决根本问题，打个比方，区委书记、区长能在替举报者保密的情况下，公开处理自己吗？

　　王贵秀最后表示，要从根本上解决官员腐败，必须在官员的选拔中体现出选举的意志，进行深入的干部体制改革，解决“一把手”权力过于集中的问题，而不是进行一些“鸡毛蒜皮”的作秀！

　　链接：国外反腐败措施

　　实行财产申报与公开制度：早在1766年瑞典公民就有权查阅普通官员直到首相的财产与纳税状况；美国规定，行政官员、议会议员、法官等15000名官员的财产必须公布；韩国1993年开始“阳光运动”，1993年5月27日韩国国会通过了“公职人员财产登记制度”，规定自总统以下34000多人必须申报财产、1670名高官必须向社会公布财产。

　　实行金融实名制度：大多数先进国家都规定，存款取款必须使用真实姓名。韩国1993年8月12日起实行实名制，同时清查匿名存款，两位前总统全斗焕、卢泰愚的巨额秘密资金案由此东窗事发。

　　实行集中采购、招标投标的制度：解除了政府对企业的行政管制，减少了对经济的干预，让资源充分地市场化，这样，从源头上断绝了钱权交易的机会；同时，政府对于办公用品、军火、市政建设、公共服务等，都实行集中采购、招标投标的制度。

　　进行反腐败立法：现代国家主要有预防性的廉政规范立法与惩治性的反腐立法，前者如美国有“从政道德法”，英国有“荣誉法典”、“防腐败法”等；后者如美国有“1977年涉外贿赂法”，德国有“利益法”、“回扣法”等。这些法律规定，公务员禁止经商，禁止接受礼品，限制兼职，实行回避制度等。

　　审计监督：发达国家的审计部门要么独立于行政、立法、司法之外，如日本、德国；要么隶属于立法机构，如美国、英国；要么隶属于司法机构，如法国、西班牙，这样，有助于他们公正、独立地进行审计。

　　内部监督：许多国家有行政内部监督，如行政监察；立法内部监督，如美国众议院的道德委员会、参议院的规范与品德特别委员会；司法内部监督，如美国的司法道德委员会。

　　公众监督：选民通过选举、罢免等行为对行政官员、议员等进行选择，公众通过舆论、举报等揭露腐败，调整政府的行为。 本报记者　周益　本报特约记者　汪云剑

　　相关专题：南京《周末》