南风窗：代表们为何辞职

　　□本刊特约记者 杜方文

　　发自杭州

　　被“逼”出来的制度

　　据记者了解，宁波各县、区人大代表辞职制度最先始于宁海县。该县人大常委会代表工委主任张萍称：“这是一个被‘逼’出来的制度。”

　　2003年7月份，宁海县人大常委会党组向中共宁海县委递交了一份《关于实行县人大代表辞职制度的报告》。据记者所知，这是宁波市各县、区最早的一份关于代表辞职的正式文件。

　　《报告》提出，“实行县人大代表辞职制度必须坚持严格依法办事和尊重代表意愿的原则”，同时，列举了“可建议”县人大代表辞去代表职务的三种情形：一、因工作需要由组织推荐并当选为县人大代表的镇乡、街道和县级机关部门领导干部，其工作岗位或工作职务变动的；二、由于身体健康原因，不能执行代表职务的；三、其它情形需要辞去代表职务的。

　　《报告》同时还提出：“镇乡、街道和县级机关部门领导干部因工作岗位或工作职务变动需辞去代表职务的，由党组织在谈话时建议其辞去代表职务。”

　　当年10 月，中共宁海县委批转了这份《报告》，要求各镇乡党委、县直属各单位党组织“遵照执行”。

　　尽管《报告》列举了代表应当辞职的三种情形，但张萍并不否认，“辞职制度”主要针对的是职务变动中的“官员代表”，即第一种情形所指的“因工作需要由组织推荐并当选为县人大代表的镇乡、街道和县级机关部门领导干部”。

　　市县和镇乡干部的频繁调动，是目前政坛的一道特殊“景观”。

　　按照“惯例”，下一级行政单位的行政领导一般都由组织推荐，作为上一级的人大代表候选人。 比如，市长为省人大代表候选人，县长为市人大代表候选人，而镇乡、街道办事处负责人则是县、区人大代表的候选人。如无“意外”，他们都能顺利当选。

　　然而，常常是新一届人大换届结束不久，随着政府组成人员重新任命或人事调整，一些“官员代表”的行政职务也随之发生了变动：过去在镇乡、街道领导岗位工作的人大代表，被调整到了县、区党政机关或司法等部门任职；而原来在县、区机关或司法等部门工作的一些同志，则被安排到了镇乡、街道，担任党政领导。

　　新的镇乡领导到任后，由于名额的限制，难以当选代表，导致有的镇乡、街道领导班子中连一名县、区人大代表都没有。

　　宁海县城关镇2003 年换届后共有59名县人大代表，其中包括镇党委书记、镇长和一名人大专职副主席。到年底，城关镇一分为四，变成了4个街道，书记、镇长上调县里，人大副主席退居二线。由于代表名额的限制，新任的4名街道主任未能及时补选为人大代表。

　　“这些地方的代表活动谁来召集？人大工作谁来主持？人大会议召开时，由谁来担任代表团的团长？” 张萍说，“接任人员无法补选为代表，势必影响到选区代表工作的正常开展。”

　　自2003年来，宁海县辞职的26名人大代表中，除3人涉嫌经济犯罪被劝辞外，其余23人均是因“工作岗位或职务变动”的镇乡、街道领导。其中2003年9人，涉及全县17个乡镇中的6个；2004年14人，涉及全县镇乡调整后18个镇乡、街道中的13个。

　　据悉，继宁海之后，宁波市的江东、鄞州、象山等县、区也都在尝试人大代表的辞职制度。鄞州区人大常委会还审议通过了《关于区人大代表辞职的暂行规定》。

　　制度创新还是权宜之计？

　　王明宽是宁海县深圳镇原人大专职副主席。2004年底，县有关领导找已退居二线的他谈话，希望他根据县委批转的建议辞职制的要求，辞去代表职务。于是，王明宽将辞职报告交给了县人大常委会。县人大常委会很快同意了王明宽的辞职请求。

　　郭保荣是宁波市海曙区人大代表。2003年1月8日当选时，郭保荣的职务是海曙区月湖街道办事处主任。2004年6月，郭保荣被组织调动到海曙区重点工程建设指挥部任副总指挥。在履新前，郭保荣根据组织要求，向宁波市海曙区人大常委会提交了《辞去区八届人大代表职务的请示》。

　　王明宽和郭保荣两人的去职经过，向我们展示了建议辞职制的一般程序：组织谈话、个人撰写辞职申请、人大常委会审议批准。

　　比较《代表法》关于人大代表“迁出或者调离本行政区域”时，方可终止代表资格的规定，人们普遍注意到，宁波各县、区建议辞职制的一个共同特点，就是将那些当初“因工作需要由组织推荐并当选为县人大代表的镇乡、街道和县级机关部门领导干部”，现在又因“工作需要”而调离原单位，但未调离本行政区域的“官员代表”，作为“建议”其辞职的重点对象，而这也恰恰是当前人大代表辞职制度争议的焦点。

　　对宁波各县、区的做法表示赞同的人认为，在法律规定的代表罢免程序难以或无法启动的现实面前，由组织部门“建议”那些“因工作需要”推荐并当选为县、区人大代表，又因“工作需要”而调离原单位、不能正常履行代表职务的领导干部辞去代表职务的做法，体现了设计者力图突破现行体制的一番良苦用心，不失为一种便捷、有效的办法。这种做法一旦形成制度，并得以推广，一方面可以破解当前人大面临的某些工作性难题，另一方面也向社会传达了这么一个信息：人大代表应当密切联系选民，积极履行代表职责。这对于增强代表的履职意识，纯洁代表队伍，优化代表素质，进而延伸至对“不作为”代表的处理，具有积极意义。

　　正像宁波市人大常委会一位同志所说的：“代表不是因为有违法犯罪或其它严重错误才能被罢免。不认真履行代表职务，或因工作变动，无法正常履行代表职务的，应当建议其辞职。”

　　还有一种观点认为，先有因“工作需要”当选，才会有因“工作需要”而辞职。从当初推荐这些“官员”当选代表的“理由”上分析，辞职也属于“正常现象”。

　　同意这一观点的人认为，在我们现行的人大代表选举安排上，有相当数量的代表是根据“工作需要”，由党委组织部门安排当选的。而当其工作发生变动，这个前提不存在了，辞去代表职务，把这个职务让给另一位“工作需要”的人，便是理所当然的了。

　　因此，有人认为，让“官员代表”辞职，是“当前地方人大代表选举制度的延续，和对选举制度设计缺陷的一种补充、完善”；对人大工作而言，虽是一个无奈之举，但也算是一种权宜之计。

　　但也有人认为，调离选区就建议其辞职的做法缺乏依据，是权力运作的偏差和错位。“人大代表的地位是《宪法》和法律赋予的，在法律之外，任何组织和个人都无权妨碍甚至剥夺代表的权利。法律上的代表辞职制度是以自愿为前提的。无论是人大常委会，还是其他组织，都无权以变相压制的形式迫使代表辞职。”

　　《人民日报》也曾专门发表题为《人大代表辞职怎能强制》的评论，指出如果过分强调行政干预，则“有人大工作行政化之嫌”。

　　采访中，许多地方人大的同志都强调，“依法”和“自愿”是实行建议辞职制的前提和基础。代表如果认为自己可以很好地履行一个人大代表的职责，可以不辞职。辞职与否的决定权完全掌握在代表自己手中。但实际上，在强大的组织力量面前，代表的辞职行为已经由“自愿”转化为“必须”：几乎所有的“官员代表”在组织部门谈话后，都无一例外地向人大常委会递交了辞职报告。

　　实际上，这种所谓的“创新之举”从一开始就面临着尴尬：在这里，人大代表只是作为一个“标签”，一件“随赠品”，给那些“工作需要”的官员，而一旦工作不再“需要”了，这一“赠品”也随之收回。　　

　　“建议辞职”遭遇的另一个尴尬是，这些因“工作岗位或工作职务变动”的人大代表并不只是镇乡、街道和县级机关才有。放大到一市一省，一个担任县、区领导职务的“官员代表”从这个县、区调到了另一个县、区，一个担任市级领导职务的“官员代表”从这个市调到了另一个市，或者由原来在省、市机关调到市或县、区任职，他们是否同样应该被“建议”辞去所担任的市或省的人大代表职务？毕竟，我们只有一部《选举法》。

　　也许，正是“建议辞职”存在着的法律上的障碍，宁波市人大常委会至今尚未就此问题在全市范围内形成一个规范性文件。

　　而对许多人大工作者而言，“建议辞职”实行后面临的另一个尴尬局面，则是他们不曾想到的。根据《选举法》的规定，我国县级及以下人大代表实行直接选举。“建议辞职”的实施，代表的去职倒是方便了，但选举的过程却一点没有变化，反倒增加了选举的次数。在不少镇乡，代表选举连年不断，除了选代表，有的地方还要选举镇、乡长。由此，加重了基层干部的工作负担，也招致民怨声声。

　　代表履职由谁评断？

　　一位研究人大制度的专家指出，“建议辞职”制度出台的真实动机，是为了破解当前人大面临的某些工作性难题，解决代表结构和官员的代表身份问题，并不是首先针对“不作为”的代表。根据我国法律，人大代表只对选民或选举单位负责，代表履行职务的好坏、称职与否，能否及时反映选民的意愿、代表选民的利益，只能由选民或选举单位来评断，任何第三方都无权评价。而在“建议辞职”制这一模式之下，一个代表合不合格、该不该辞职，都是组织力量在发挥主导作用，这与自下而上的选举规则、与代表由选民决定的规则产生了根本冲突，是对选民意愿的漠视。

　　一位自称是“被迫”辞去代表职务的官员认为，按法律规定，各级人大代表迁出或者调离本行政区域的，其代表资格终止。对县、区人大代表来说，“本行政区域”是指本县、区的区域范围，并不就指选区。那种认为“离开了原选区，就很难及时反映原选区选民的意愿”的理由，不过是少数人的主观臆断，建议“官员”代表辞职，有“强人所难和逾越法律之嫌”。

　　浙江省人大常委会法制工作委员会副主任丁祖年认为，根据我国人大制度的设计和选举规则，选民或选举单位对代表的制约是根本性制约。但在现实生活中，选民，包括选举单位对代表的制约根本无从谈起。他们根本不了解所选举的代表，所选举产生的代表有时并不是他们真实意愿的反映。由此，造成一些代表可以不对选民或选举单位负责。建议辞职制的探索有一定积极意义，但解决问题的根本还在于加强选民和代表的联系，让选民有效地制约代表。

　　“真正解决代表不作为问题，有赖于选民意识的觉醒。”宁波市人大常委会研究室副主任孙伟良认为，法律对于代表的罢免和辞职都有相应规定，其中关键是加强选民和选举单位对代表的监督。他介绍，作为制度的补充，宁波各县、区人大常委会近年来已先后探索、建立了代表警示制度、代表活动考评制度、代表向选民述职制度等多项制度。有的地方还在代表小组建立了代表活动情况档案，对本小组代表活动和每位代表参加活动、走访选民、反映民意等情况进行记录，作为衡量代表称职与否的一项主要依据，向代表本人、全体代表和代表所在单位和选区进行通报。“人大代表辞职，最终还是要由选民说了算。”

　　宁波市人大常委会代表人事选举工委主任施秉良也认为，建立代表和选区的定期沟通制度很重要，一方面加强了代表和选区的联系，解决了权力来源问题，另一方面也使选民能够很好地督促代表履职。

　　“不过，需要强调的是，”施秉良说，“对所有的代表都要实行一个制度，而不能仅对一部分代表。”据他透露，目前宁波市人大常委会也在积极调研，酝酿出台相关制度。-

　　(作者为《浙江人大》杂志执行总编辑)

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