中国政府改革需要战略突破

　　步履艰难，任重道远

　　2005年上半年我国的政府改革，应该说取得了重要进展。年初，温家宝总理在《政府工作报告》中，比较深入地分析了我国政府管理、特别是政府自身存在的问题，如政府职能转变迟缓、社会管理公共服务薄弱，政府部门之间职责不清、协调不力，管理方式落后，办事效率不高，形式主义、弄虚作假以及腐败等严重问题，对老百姓的切身利益重视不够，依

法行政观念不强等，并对今后政府改革的目标、重点等，都进行了比较系统的阐述。按照《政府工作报告》提出的要求，政府改革在一些重要方面都有了新的进展。其主要表现在四个方面：

　　一是以贯彻实施《行政许可法》为契机，各级政府加大了清理行政审批项目、深化行政审批制度改革的力度，并取得了明显的进展；

　　二是今年4月全国人大通过颁布了《公务员法》，明年将要在全国贯彻实施，这将对规范行政管理的主体，加强公务员队伍的建设，产生重要影响；

　　三是国务院正式批准了上海浦东新区作为全国综合改革示范区，提出了包括建设服务型政府为目标的综合改革试验，这必将对我国未来的政府管理创新产生深远的影响；

　　四是国务院提出建设资源节约型社会和节约型政府，这对我国政府管理的发展走向也会产生重要影响。

　　但是，对我国政府改革的整体评价，还不能过高，按照我的判断，可以用两句话概括，这就是：步履艰难，任重道远。

　　压力、困难与误区

　　为什么对我国政府改革，总体上我要作出上面的判断呢，主要基于对以下三个问题的分析。一是我国政府改革的外部环境遇到了新的压力；二是我国政府改革有可能面临新的困难；三是我国政府改革要防止陷入新的误区。

　　1、关于我国政府改革的外部环境遇到了新的压力问题。

　　就我国政府改革外部环境的压力加大问题，我认为主要是从以下两个方面表现出来的：一方面，从国际环境来看，中国的和平崛起已经引起了世界的广泛关注，特别是引起了西方有些不愿意中国强大国家的恐惧和嫉恨，我们韬光养晦的发展策略将受到挑战，有可能形成对我国的某些打压，其直接表现就是贸易摩擦加大，中国发展受到国际社会的制约因素增加。另一方面，从我国的国内环境来看，目前我国经济形势的发展还有很多不确定的因素，人们对中国宏观经济走势的看法，还有很多分歧。与此同时，由于资源环境的压力，可持续发展面临一系列新的挑战，我国有必要调整国家的核心发展战略，用可持续发展为中心，替代以经济建设为中心，这需要我们从更高的层面上达成共识。

　　2、 关于我国政府改革有可能面临新的困难问题。

　　这方面主要有三个问题值得关注：一是市场化与行政化的内在冲突；二是旧体制复归的现象明显；三是政府改革有可能引起新的权力和利益关系的冲突。

　　应该看到，我国市场化的发展是不可逆转的。但在现实生活中，我们似乎又发现有另一种现象，这就是在目前的政府管理中，一方面是市场化在发展，而另一方面则是某些政府部门的行政化也在加强。一个突出的表现是，某些国家公共投资项目、公共财政资金的使用等，几乎管理到事无巨细的地步，从而使市场化与行政化的内在冲突加剧。

　　与此相联系，在一些政府部门，甚至出现了某些旧体制复归的迹象。我们还不能简单地断言， 是旧体制的复归，但这种倾向是值得我们高度关注的。因为这种旧体制复归的现象，实际上是在强化部门权力和部门利益。一个突出的事例是，在此次宏观经济调控中，我们的一些政府机构，运用行政手段轻车熟路，过度依赖靠行政手段进行调控，不善于运用其他手段。同时，在部门之间的协调方面，由于部门利益作祟，把相当多的精力、时间都耗费在没有实质意义的推诿、扯皮方面，导致了严重的低效率。所有这些倾向，都告诉我们，旧体制复归的问题是值得我们高度重视的，它的出现，无疑会对政府改革产生消极的影响。

　　从政府改革有可能引起权力和利益关系的冲突来看，由于我们历次政府改革，在精简机构人员等方面都曾出现过严重的反弹，也引起了政府公职人员对改革的某些抵触和反感，使涉及权力和利益关系的政府改革，在政府内部的阻力也会进一步增强，所有这些，都可能成为新的政府改革的阻力和困难。

　　3、 关于政府改革要避免陷入新的误区和风险问题。

　　中国政府改革已经经历了20多年的历程。目前的改革如何才能真正取得实效，避免陷入误区，同样值得我们高度关注。就未来我国政府改革的发展趋势而言，要最大限度地避免三大误区，这就是：避免陷入低效率重复的误区；避免陷入政府改革孤军深入的误区；避免解决政府管理问题的单一行政思维问题的误区。

　　就政府改革的低效率重复问题来说，这绝不是危言耸听。试设想，早在1984年我们的改革中，就提出要实现政企分开，1988年我们就提出要转变政府职能的改革目标，每一次行政改革几乎都有机构和人员裁减的任务，但在这些最关键层面，我们似乎都正在遭遇着低效率重复的折磨，究竟是什么问题导致这样的后果，值得我们深思。

　　同样，要避免政府改革孤军深入的局面出现。在推动政府改革中，尽管在一些地方，对事业单位改革进行过一些探索性试验，但事业单位改革整体滞后的问题，已成为不争的事实。这样实际上也为政府改革与事业单位之间留下了一个巨大的中间地带：机构、人员精简，在一些地方变成了行政编制与事业编制、行政机关与事业单位的数字游戏，而真正体现国家财政供养人员的财政负担，则是越来越膨胀。

　　在政府改革要防止单一的行政思维方面，主要是政府改革在解决行政层面的问题时，没有跳出政府管理自身，而是一味地在政府管理层面寻找解决的办法。实际上我们发现，许多表现在政府管理层面的问题，其成因或者解决，都是行政自身无能为力的。

　　战略突破的六大关键

　　正像过去我多次指出的那样，在中国正面临着社会转型和体制转轨的双重历史进程中，中国政府的转型是必然的。中国政府转型的目标是实现由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。而要实现这种历史性跨越，只能通过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。那么，如何才能实现政府改革的战略性突破呢？我认为至少有六个关键点是值得我们高度重视的：

　　一是政府改革要高度重视制度设计和整体设计。一方面要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识，如中国要不要走大部制管理的道路？中国要不要实行决策与执行的分离等。而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，甚至受到领导人个人喜好的影响，使一些深层次问题不断被积累。另一方面，还要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计。这是改变政府改革孤军深入最好的办法。如果不能把我国的事业发展、事业单位改革，整体纳入公共部门的功能设计中，不仅会影响新形势下我国事业的发展，影响事业单位自身的功能定位和发展目标，使事业单位的存在形态继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等，而且也会继续成为政府改革的避风港。

　　二是真正树立法制在政府改革中的权威。早在1998年的政府改革中，我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化，作为政府改革的重要目标和原则，有关中央与地方的财权、事权的划分，也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。但是在这方面，似乎只是成了一种口号，法制的权威似乎一直难以被真正树立。这种在政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用，提供了可能。从长远看，中国的政府改革如果没有法制的跟进，政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。

　　三是改进政府公共政策制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。防止国家在公共政策制定中被俘获现象的出现，这是我国政府改革在市场化进程中遇到的新问题，但也许是解决起来最困难的问题之一，值得我们高度重视。否则我们不能理解，为什么在国家综合实力有了极大提高，人民生活水平有了很大改善的情况下，社会矛盾会如此突出？为什么在短短20多年的进程中，中国的贫富差距会拉得如此之大？对一个正处在发展过程的国家来说，我们的基尼系数超过美国，不能不说是我们的公共政策在分配制度方面的失败。至少值得我们认真反思。正是从这个意义上，我们认为政府改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大可能地代表公平、公正和正义。

　　四是对官员要有更严厉的管理手段。这就是我曾经提出的“严治官，善待民，创新政体，稳定银根”的策略。比如最近查处的原国家财政部金融司司长，如果你数数他担任的各种职务，你会发现他是一个标准的官、商、学三位一体的人物。他既是拥有很大权力的财政部金融司的司长，还是汇金投资公司的六人董事之一，同时又兼任着几所研究机构、大学的硕士生导师，这样身兼多项要职而又缺乏有效监督的政府官员，出现腐败是很正常的。这从另一个侧面反映出，我们必须对政府官员有更加严厉的管理手段和措施。

　　五是防止政府旧体制的复归。在旧体制复归方面，我们尤其要关注公共财政的支出与旧体制复归之间的联系问题。有一个研究中美公共财政支出比较的学者得出的研究结果，是很耐人寻味的。按照这个研究，2003年我国实际的公务和行政性支出，占国家全部支出的37.6%，而美国占12.5%；我国的社会管理和公共服务占25%，美国占75%；我国的经济建设占11%，美国占5%。有意思的是，中国在支出结构中，最不容易膨胀的是医疗、教育和社会保障，最容易膨胀的则是公务和行政性支出；而美国最容易膨胀的是医疗、教育和社会福利的支出，最不容易膨胀的则是公务和行政性支出。这就给我们提出这样的问题：如果我国的财政收入在3000亿水平的时候，我们把财政支出的主要部分用于维持国家的运转；如果到了3万亿的时候，仍然不能在涉及广大人民群众的教育、医疗就社会保障方面有明显的增长，继续在公务和行政支出方面保持着高增长的比例，不能不说是政府治理中的一个严重失误问题。因此，防止旧体制的复归，应该是我国下一步政府改革中一个不容忽视的重要问题。

　　六是要跳出行政层面的单一思维，解决政府管理中的深层次问题。过去是就行政而行政，没有跳出行政层面思考和解决问题，政治层面的问题严重滞后。许多问题，表面上看在行政管理层面，但问题的核心可能都就在政治层面。如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及把经济建设为中心，演变为以GDP为中心等，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。只有跳出行政层面，比如说从政治体制的高端寻求解决问题的对策，深化政治体制改革，才有可能使政府改革飞跃。从这个意义上说，深化政府改革的战略性突破，必须依赖于政治体制上端改革的推进。汪玉凯(北京)

　　(作者系国家行政学院公共管理教研部教授，北京大学博士生导师)

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