从代表到官员：湖南省各级人大干部流向新态势

　　□本刊特约记者 杨志勇

　　发自长沙

　　“船到码头车到站”，这是多年前人们对地方人大常委会组成人员普遍的看法，也是一些“议员”对自我角色的确认。这句话隐含着这样的潜台词：人大岗位是仕途最后一站。

多年前，环顾地方人大常委会会场，人们见到的基本上是从政府或党委要职上“转岗”而来的领导同志，乡镇人大主席也是如此。记者经过近年的跟踪调查发现，这种“政治习惯”在湖南正悄然发生变化。

　　“搬凳子”的“政治习惯”

　　张家界市人大常委会副主任唐先琳，20年前担任慈利县委组织部长，谈及自己当年对人大干部的定位时不无感慨。他说，那时候县人大常委会组成人员年龄普遍偏大，组织上对县人大机关配备干部更多的是考虑给老同志“搬凳子”、“端杯子”。

　　记者采访了不少在人大机关工作多年的老同志，“搬凳子”之说几乎受到了一致认同。当时，人大机关干部为人大及其常委会行使职权服务让位于为领导个人的工作和生活服务。一位“老人大”这样说：当时人们认为人大有些暮气沉沉，应该说还是不无道理。

　　20年前慈利县委组织部的人事安排在当时应该说是一种制度思维，或者是一种“政治习惯”。张家界市人大常委会主任张金华曾经历了从“议员”到“官员”再到“代表”的仕途轨迹。他对这种“政治习惯”持保留看法：把人大作为老同志的安置所，中央并没有这样的文件，因此不能仅仅怪体制，更重要的是“政治习惯”使然，这是一种“潜规则”。

　　年龄、知识结构的逻辑意义

　　记者对湖南省人大常委会第五届至第九届组成人员(当选时)的年龄结构状况进行了统计，其中60岁(含60岁)以上的分别为32人、31人、34人、25人、19人，而第五届、六届、七届、八届65岁以上的分别为22人、12人、3人、2人，第九届、十届均在65岁以下。对以上数据分析发现，八届以前60岁以上的占了全体组成人员的近半数甚至半数以上，八届以后逐届减少；65岁以上的则逐届大幅度减少直至没有。由此可以得出这样的结论：湖南省人大常委会组成人员年龄逐届“走低”。

　　湖南省人大常委会联工委有关统计资料表明，目前湖南省市级人大常委会组成人员中，35岁以下的22人，36~55岁的342人，56岁以上的63人，其中有大专以上学历的占95.1%；全省县级人大常委会组成人员中，35岁以下的195人，36~55岁的2220人，其中大专以上学历的占82.2%。

　　常德市武陵区人大常委会主任姚建平目睹了地方人大常委会岁月的变迁。18年前，34岁的她开始连续担任两届原常德市(后改为武陵区)人大常委会副主任，随后转任副区长，1997年底又回到人大常委会任主任。她说，18年前，区人大常委会组成人员平均年龄50多岁，委办主任也是照顾性的“安置”，这两届是大不一样了，平均年龄只有43岁，下降了近10岁，委办主任30多岁的占了大半，文化层次也较高。

　　1995年修改地方组织法，乡镇人大增设主席、副主席。安乡县人大常委会主任樊明雪告诉记者：“开始的两届乡镇人大主席多是50多岁，他们在政府或党委干了多年，安置到人大‘歇歇脚’，这种人事安排确实有点‘安慰奖’的味道，而现在乡镇人大主席的年龄平均30多岁。”永顺县人大常委会办公室主任赵德阜对记者说，该县乡镇人大主席的平均年龄由上届的50多岁降低到本届的36岁。记者随机采访了冷水江、安乡、武陵、桂阳、攸县、慈利、隆回、祁阳、中方等县级人大常委会，乡镇人大主席的年龄均在40岁以下，基本上具有大专以上学历。记者的采访只是抽样调查，但可以肯定，目前湖南省乡镇人大主席的年轻化、知识化已经不是个别现象。

　　与此同时，湖南省各级人大干部的年龄和知识结构也相应发生变化。一位在省人大常委会机关工作多年的老同志对记者说：“10多年前省人大机关年轻人很少，有个大专文凭就算不错了，现在年轻人越来越多，而且多是研究生，这说明人大越来越有感召力。”据悉，冷水江的市乡人大干部平均年龄较以前相比明显降低，只有38.2岁，且均具有大专以上学历。记者还了解到，10多年前，湖南省人大机关调进干部年龄、知识都有“硬杠杠”，一律要过考试关，即便是省级领导推荐的人考试不过关也没有“商量”的余地。这种透明公正的用人机制在市县两级人大已推开多年，“条子”的威力已经被大大消解。

　　改革开放之初，干部人事制度十分强调干部的年轻化、知识化，而地方人大常委会组成人员和人大干部的年龄、知识结构决定了其处于边缘的位置，进入上个世纪90年代中期，特别是中央提出依法治国的方略之后，常委会组成人员和人大干部的知识、年龄结构发生了很大的变化，这种变化从逻辑上为他们预设了良好的政治发展“通道”。

　　冷水江市的制度实践

　　冷水江市(县级市)是湖南省较早明确提出先做“代表”再当“官员”并使之制度化的地方，10年来先后有60多名人大干部从“代表”走向党政领导岗位，其中2001年乡镇换届，24名乡镇人大正副主席中共有22名易位担任党政要职；2003年市级换届，5名人大干部被提拔到副市级领导岗位；2004年乡镇班子调整，人大干部交流面达75%，其中提拔重用16人。

　　按照通行的思维惯性无法解读冷水江市人大干部的成长之路，因为在现实中从人大原地流不出去才是“正常”的。

　　毫无疑问，在目前的体制下，政治权威对干部人事制度的走向很有影响。曾有人私下对记者说，冷水江市这种现象与常委会主要领导的政治权威密不可分，从以前的主任廖基信到现在的主任钟芝明，他们的资历、能力和个人品质决定了其当然的影响力。当记者将这种“私下看法”转达给钟芝明主任时，他不否认政治权威的影响力，但认为理性的制度更为重要，也更为持久。

　　钟芝明主任对记者说，多年来冷水江市对人大常委会组成人员、乡镇人大主席的配备和对人大干部的选拔，无论是年龄还是素质上都要求很高，为常委会向市委的力荐打下了基础。“不能否认，我们的推荐很有力度，也讲究艺术，一是常委会党组在换届时对人大干部全面考察了解，给市委提出有针对性的意见和建议；二是常委会负责人经常与市委领导交换人大干部的成长情况，加深市委对人大干部的了解；三是请市委领导参加人大的重大活动，便于市委发现人才。”

　　为什么冷水江市委走出了传统的“政治习惯”的束缚？市委组织部长邓卫平认为，先做“代表”再当“官员”，对增强政府官员的民主观念和法治意识，具有不可替代的作用。因此，市委组织部和人大常委会党组定期“盘点”人大干部现状，积极向市委建言。更为可贵的是，冷水江市委已经把先做“代表”再当“官员”作为干部使用管理工作中的重中之重，制定了中长期交流培训计划、“效益标准”评判体系和跟踪考察管理办法。可以说，冷水江的实践已经告别了对政治权威的过度依赖，正在走向良性的制度安排。

　　冷水江市先做“议员”再当“官员”的现象，在整个娄底市(冷水江市隶属娄底市)正在放大成为一种“政治气候”。去年9月，娄底市委作出了《关于进一步加强人大工作的决定》，这一很有“含金量”的《决定》要求“把人大机关干部的培养、使用纳入干部队伍建设的总体规划”，“对优秀的人大干部，要重点培养、大胆提拔使用，并形成制度，长期坚持”。《决定》出台仅3个月，娄底市市县两级有8名人大干部交流到党政部门担任领导职务，有14名人大干部被提拔，此外还选拔了多名年轻干部到人大机关工作。

　　交流通道正在“敞开”

　　人大干部是否得以正常交流，高层的实践无疑具有引导和示范的作用。10多年来，湖南省人大常委会有多名委员和机关干部到党政部门任职，其中有4人身居要职：孙载夫，原湖南省人大常委会副秘书长，后任邵阳市委书记、省监察厅厅长，现为湖南省委副书记、省纪委书记；黄湘平，原湖南省人大常委会法工委副主任，后任中国证券湖南监管局局长、湖北监管局局长，现为中国证券业协会副会长；彭对喜，原湖南省人大教科文卫委员会主任委员，后任省计生委主任、湘西州委书记，现为湖南省政法委副书记；蔡力峰，原湖南省人大常委会副秘书长，后任益阳市市长，现为娄底市委书记。

　　市级人大的干部交流通道也开始敞开，以常德市人大常委会机关3名干部的仕途走向为例：刘春林，原市人大常委会副秘书长，后任临澧县县长、县委书记，现为常德市政协主席；张开松，原市人大常委会联工委干部，后任安乡县纪委书记、县长，现为县委书记；唐汇元，原市人大农委副主任，现为安乡县委副书记。湘西州人大常委会近两届先后有两位副主任转任副州长，还有多名人大干部担任县级或州直部门主要党政负责人。来自其它市级人大常委会的有关资料也表明，人大干部交流开始慢慢向常态行进。

　　比较起来，县乡两级人大干部的交流更加活跃。除了冷水江市，慈利县的经验也具有特殊的价值。近年来，慈利县人大常委会机关被交流到党委、政府或法院担任领导职务的达25人之多。桂阳县的经验也值得关注，本届以来，有29名人大主席被调整为党委书记或乡镇长。

　　另一个值得关注的信息是，不少地方党委正在把人大作为锻炼、培养干部的制度平台。换届时，冷水江市委将9名年轻的党政干部交流担任市人大常委会组成人员。汨罗市委有意识地安排有培养前途的年轻干部到市人大工作。这种干部人事安排的用意一目了然。

　　执政能力的有效证明

　　中国人民大学公共管理学院院长毛寿龙教授对人大干部进入党政部门持乐观的态度。他说，从技术素养上看，人大干部的确可能具有更多的民主、法治和程序意识，对监督也持积极的姿态。这些技术素质一旦进入行政领域，必然有助于改善政府(执政党)与公民的关系，尊重公民权利，重视公民参与；有助于改善上下级之间的关系，民主平等的观念可能得到有效贯彻；同时还有助于改善政府与人大的关系，尊重人大的权威，接受监督也更为自觉。

　　慈利县副县长邢川上任不久，接手了禁止摩的在县城营运的棘手工作，这可是3年也没有“啃下”的硬骨头。邢川先是对县城干部群众特别是摩的车主进行了广泛的走访，发现以前“禁摩”失败的症结是过于依赖政府权力，没有很好地兼顾车主利益，他先后与车主进行了5次平等的对话，出台了补偿、奖励、转岗、救助等措施，除宣传发动外，仅仅3天就“禁摩”成功。邢川事后坦言，是县人大工作的经历让他明白，政府切不可迷信和滥用公共权力，必须学会尊重民意、平等对话，特别要兼顾弱势群体的利益。

　　如果按照过去的“政治习惯”，对社情民意复杂的边界地区领导人的安排，组织上一般会考虑作风比较强势、经历比较丰富的人选。因此，4年前汪宏伟出任有“桂阳中东地区”的荷叶镇人大主席时，很多人不禁为他捏了一把汗。汪宏伟面相儒雅，说话也有几分书生气，25岁时由桂阳县人大常委会办公室副主任转任荷叶镇人大主席，26岁任洋市镇镇长，28岁任清和乡党委书记。这三个乡镇都是桂阳县的边界乡镇，社会治安状况很复杂，儒雅而年轻的汪宏伟却找到了切合自己的政治舞台。以前，洋市镇的烤烟收购、税收任务很难同时完成，地下收购却很火。针对这种现象，汪宏伟没有在打压地下收购上下功夫，而是从了解民意入手。很快，镇人大代表和自己的调查形成了惊人的共识，由于投入不足和烤烟收购中压级压价，导致烟农怨气很大。于是，汪宏伟找到了工作的突破口，该镇提前并超额完成了烤烟收购、税收任务。汪宏伟告诉记者，人大工作的经历是他享用不尽的财富，心中装有民情民意，办法总比困难多。

　　记者在采访中发现，从人大走出的这些“官员”都深深地打上其特有的身份“烙印”。这些人角色的变迁，对提高中国共产党的执政能力应该具有特殊价值。-

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