司法考试的门槛和人事制度的壁垒

　　法官断层是制度瓶颈造成的新老法官的一条断裂带，是现代法治在中国出现的一条贫富地区的断裂带，是对法官的理想诉求和现实资源之间的一条断裂带。

　　文/黄俊杰 图/Emepic

　　2005年7月，国家司法考试开始接受现场报名。北京、广州、青岛的报名人数正以倍数

递增。大家都想通过国家司法考试取得法官、检察官、律师的任职资格。

　　通过率一般只有7%到8%的全国统一司法考试是通往法官之路的极高门槛。新修订的《法官法》从2002年1月1日起实施，规定初任法官必须通过全国统一司法考试——这标志着法官职业化进程的开启。

　　通过公务员招考进法院工作的人，不通过司法考试就与法官无缘；通过司法考试的人，却往往追求更好的待遇而选择当律师；有的虽然想当法官却无法通过公务员考试；真正进入法院系统的，也不愿意到基层法院去；已经在法院工作的法官，由于年龄、职位调动问题，正从法官的位置上流失……种种原因造成了基层法院老法官不断流失，新法官迟迟未至，中国“法官断层”的态势顿显——每一天，3133个基层人民法院、10290个人民法庭、148555名基层法官都在承担着中国法院80%的案件审理任务，而法官断层现象已经成为影响这些基层法院审判工作的一个困境。最高人民法院院长肖扬在十届全国人大常委会第12次会议上，将“法官流失、人才断层现象严重”列为基层法院存在的四个主要问题之一。

　　西部断层带来的“法官荒”

　　“近年我国共流失法官1.6万人，其中多数是从西部地区流失的。”在今年3月两会期间的全国政协分组讨论会上，最高人民法院副院长万鄂湘出示了一组数字。

　　青海省基层法院的现状成为了西部“法官断层”的一个典型。2003年，调入青海基层法院的人员有43人，调走的却有60多人，其中28名是法官。而青海省法院有58%的法官集中在经济相对发达的西宁和海东地区，经济不发达的青南地区仅占17%，其中还有87%的基层法院法官人数仅为3至4人。对于熟悉中国法律的人来说，6个法官以下的法院是一个不算太完整的法院。因为根据法律规定，对于适用普通程序的案件，上级法院如发回重审，需由别的法官另行组成合议庭。由于合议庭成员应当是3人以上的单数，如果一个法院的法官人数低于6人，将无法审理这些案件。

　　这正是青海省法院系统的尴尬。2002年实行全国统一司法考试以来，青海全省也只有18人通过。而2003年参加司法考试人员的学历要求提高到本科后，青南地区有9个基层法院由于无人具备大学本科学历，至今一直没有资格报名参加统一司法考试。据统计，青海省各级基层法院受理案件自2000年以来一直以4.3%的速度在增长，法官的不断流失而又缺乏补充，已经让青海不少法院由于缺少法官，到了接近无“妇”之炊的境地。

　　尽管今年最高人民法院工作报告有“为实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起和东部地区加快发展提供司法保障”的表述，但要如何在黄土地上留住一个法官，是一个非常实际的问题。毕竟，除了青海，在西部的云南、甘肃、新疆、西藏等地区，在一些物质条件匮乏地区的基层法院，无法组成一个3人合议庭已是常事。在生活着四千万贫困人口的西部，经济实力上的距离，直接导致西部经济不发达地区在一定程度上法官的流失。

　　新鲜血液遭遇人事壁垒

　　河南省信阳市——法律专业为第一学历的大中专毕业生21人，基本上都是1990年代中期招进来的。以前分配进来的审判员的平均年龄已达41岁以上，而老审判员正不断离退休。由于新的《法官法》对法官的要求明显提高，一些达到条件的人很少愿意到工资微薄、工作繁重的基层法院工作，造成很多基层法院极少有40岁以下的法官。像广东揭阳、梅州等地区，法官的任务十分繁重，往往一个普通话极不标准的法官刚刚坐下，用方言和当事人进行完一场快速的庭审后，就要准备下一次开庭。看着一些甚至连衣衫穿戴都来不及整理、行色匆匆一脸疲惫的法官，当事人只有自求多福了。

　　据中国政法大学教授米健分析，造成基层法官断层的原因一是编制不足；二是法院本身无人事权，归地方党委、政府管理，即使因人员退休、死亡而出现空编，法院也不能自主选择所需要的人才。同时，对于不适宜做审判工作的人员，法院也不能自主调出或辞退。这就形成了想要的人进不来，不想要的人进来也挡不住；三是司法考试的高门槛使人对进法院望而却步；四是基层法官待遇偏低，艰难地通过“天下第一考”后进入法院的法官与一般公务员的待遇并无区别，实际待遇更低。在基层法院工作十多年的法官，其工资也仅有几百元。

　　我国的法学院校从2003年的300多所，扩充到2005年的420多所，发展速度十分惊人，这些学校培养了大量的法学专业的学生，应该可以对基层法官进行及时的补充，避免青黄不接的情况出现，但事实上，年轻的法官依然很少在他们当中产生。

　　对于毕业的学生来说，要走上法官之路并不容易。2005年《公务员法》的通过，将法院列入公务员序列。因而，一名法律专业大学生想进入法院工作并当上法官的接班人，必须通过两重考试：公务员考试和国家司法考试。可是，国家司法考试的报名在每年的六七月份，且必须有本科毕业证书方可报考，在报名时还未毕业的应届生，自然不能报考。也就是说，应届毕业生想一步到位在一年内既通过司法考试取得当法官的职业资格，又顺利通过公务员考试进入法院，是不可能的。个别进入法院的毕业生，一般会被要求签订聘用合同，即在一定期间内(一般3年或5年)取得司法考试资格，没有通过则将被解聘。

　　在司法资源紧缺的情况下，让应届毕业生遭遇到这样一个制度的瓶颈，占用着法院有限的编制，事实上也是对司法资源的一种浪费。而在这样一个“时间差”下，法官断层的现状在对新人通过司法考试的等待中，很容易被加剧。

　　现实资源对理想诉求的冲击

　　法官的考试制度由来已久。在清朝末年的法制变革中，以沈家本为代表的修律大臣大量移植西方法律，包括律师、法官考试制度。1910年秋季，清政府就举行了中国历史上第一次的法官考试。2001年6月，《法官法》作出重要修改，才真正体现出了一个国家对法官的高要求。统一司法考试不过是法官资格的最低标准和基本要求。作为法律界精英的法官，也应该有能力通过这个考试。提高法官素质，是对司法公正的一种维护，也是构成一个理想法庭的必要部分。

　　在法国、美国、日本，从事法律工作的门槛其实比我国还要高很多，但为什么我们会出现“法官断层”？

　　米健认为，“法官断层”问题是在我国现今司法体制下，培养法律职业共同体必然要遭遇的困境。也就是说，它是改革发展的思路与落后的司法环境之间必然要发生的冲突，是一个正确价值取向与落后操作方式与操作条件的冲突。

　　国外对法官的严格遴选是在社会资源相对充裕的条件下发展起来的，审视我们的客观环境，法官断层在某种程度上说，正是一种地区经济实力差距、人事制度与考试制度衔接的断层，甚至是一种对法官的理想冀望与现实紧缺资源之间的断层。对于这种现象，需要锐意改革者思考的是，一边是制度的设计和架构，一边是有限的执行力，之间应该如何去保持一个适当的平衡。

　　为了解决法官断层的困境，中国法律界已经总结了不少方法，像提高法官的社会地位、建立法官任职晋升的地区交换流动制度、延长法官工作年限等有针对性的做法。但要越过司法考试的门槛和人事制度的壁垒 ，绝非一日之功。

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