健全完善地方分权

　　黄相怀 文

　　今年4月，世界银行发布了东亚地区分权化报告，详细地描述和分析了东亚地区分权化的成就、问题以及所面临的挑战和应对挑战应当采取的措施。此次报告中涉及的有关内容值得我们重视。

　　中国改革开放的成功得益于地方分权？

　　美国学者谢淑丽(Susan Shirk)曾于1993年出版了《中国经济改革的政治逻辑》一书。她在书中问到：为什么符合西方逻辑的苏联改革不成功，而不符合西方逻辑的中国改革却空前成功？她的结论是：中国改革开放的成功得益于高度“地方分权化”的经济结构。“地方分权化”就是中国经济改革的“政治逻辑”。并且她还强调，这个“政治逻辑”不是后来才形成，而是建国初期就已经奠定的。

　　中国是世界上地方分权化最大的国家之一。世界银行在2003年4月的《东亚城市的转型》专题报告中就已经指出：在中国，接近70%的公共支出在地方政府，其中又有55%以上的公共支出在省级以下政府。中国为许多市县提供了近100%失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，55%-60%的医疗卫生支出。

　　所以，对于地方分权化和改革的关系，这样表述可能更为恰当一些：从经济层面来说，中国改革的初步成功得益于地方分权；从政治层面说，中国改革的最终成功，尚有赖于地方分权化的健全与完善。

　　东亚地区分权化报告解读

　　世界银行4月份发布的东亚地区分权化报告说：“在东亚地区，政府结构正经历着根本性的转型。在1990年以前，大多数东亚国家是高度中央集权的；现在地方政府已成为这一地方发展的支点。他们提供了很多关键的服务，并且在公共开支总量中占了相当大的部分。尽管东亚的分权化比世界其他一些地区出现得晚一些，但还将进一步发展。”

　　在详细描述了东亚地区分权化的成就之后，报告得出的结论是：与以往相比，东亚国家的未来可能更取决于地方和省级政府的能力和绩效。尽管东亚国家的分权化取得了令人鼓舞的进展，但也面临着许多的挑战。其中根本性的挑战有三个：第一是如何设计政府间体系的组织结构；第二是涉及地方政府资金来源的问题；第三是如何建立健全管理和问责体系。

　　根据我国的《地方政府组织法》，首先，作为隶属于中央的各级地方政府，必须服从国务院的统一指挥和领导；其次，作为执行本地区行政管理事务的各级地方政府，必须执行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议，向本级人大及其常委会负责并报告工作。这样，地方政府必须同时接受上级和地方的决定，并对二者负责。

　　就中国作为单一制的国家而言，地方政府对上级负责是必要的；同时，在分权的状况下，对地方负责同样也是不可少的。关键在于，必须通过法律的形式明确，地方政府对上级和对地方负责的事务范围。这是一个合理分权的问题。

　　——合理分权

　　关于合理分权，发达国家一般较为成熟的做法是：在国防、外交以及必须在全国范围内统一规管的如重大税种的税率、重要的经济政策等事务上，由中央承担；其余的非因特殊需要，或有特定的因由，都由地方政府来承担。以此来看中国的分权状况，我们即可以发现各地对待

　　——沟通与合作而非控制与抵制

　　良性的政府间关系的产生，有赖于上下级政府间的沟通与合作，这一点是被现代政治实践所证明了的。比如在德国，联邦参议院就为联邦政府与州政府合作共事提供了一个重要的互动平台。通过这个平台，州政府参与到联邦的立法与行政之中，而联邦政府也由此来获得州政府对其立法和决策的认可与拥护，运作良好的政府间关系由此而生。

　　要想实现良好的上下级政府间的沟通与合作，一个重要的思路就是提高下级政府参与上级政府、地方政府参与中央政府的决策的程度。现在中国也有些参与的实际形式，比如地方大员任政治局委员，下级政府工作人员任上级人大的代表等等，但是还远远无法满足实际的需要。这就需要我们进行适当的创新性改革，在挖掘现有制度潜力的同时，积极探索新的实现良好沟通与合作的形式。

　　如何使地方政府走向善治

　　在东亚地区分权化报告的结论部分，报告建议，提高地方政府的绩效与能力的关键在于采取正确的措施应对这三大挑战，这些措施包括：改善政府间体系的组织结构；强化地方的财政、财务体系；完善运行体系。

　　如果不改善政府间体系的组织结构，即便有分权化之规定，地方政府也未必能够实际得到更多的自主权；即便得到了自主权，实际上也未必对这些自主权拥有完全的“产权”。但是，还有一个问题需要我们注意，那就是，拥有了更多的、有保障的自主权的政府，如果不是一个走向善治的政府，恐怕对公民来说未必就是一个好消息。因此，使地方政府走向善治，事关健全和完善地方分权。

　　——更大的执政能力

　　执政能力无疑是近来使用最多的政治词汇之一，一般来说，地方分权化会对地方政府执政能力的提高起到积极的作用，因为拥有更多的权限的同时也就意味着拥有了更大的能力。但是，权力对地方政府来说只是一种潜在的能力，要想把这种潜在的能力转化为显性的能力，地方政府还必须学会科学、合理地运用这些权力。只有学会了科学、合理地运用这些权力，地方政府才真正地拥有了更大的执政能力。

　　——更透明的政府运作

　　中国地方政府在政府运作的透明化上采取的如听证会、政务公开、电子政府和政务、信息公开等等，都在不同程度上提高了政府的透明程度。政府运作透明化是遏制腐败的一剂良药，也是公民对现代政府的一项基本要求。纵览世界各国，凡是政府运作比较好的地方，其政府的透明度都是非常高的。

　　——更具责任性的政府

　　“步云直选”惊叹未息，“杨集试验”甫又出水；“问责风暴”来势凶猛，“票决制”夺路而出。这些政治改革的锋芒所向，直指政府的责任性。政府的责任性，指的是政府必须对自己的行为向公民负责。在分权化的背景下，地方政府拥有了更多权力，也就意味着它们必须向公民负起更大的责任。在现代政治中，政府亲民不亲民关系不大，但是政府负责不负责关系可就大了；政治家们可以不必亲吻身边的儿童以获得百姓的感爱，但是必须对自己的行为负责，否则首先就得去职。-

　　(作者单位：中国人民大学国际关系学院)

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