小康杂志：民间组织助推和谐社会

　　本刊记者 白红义 报道

　　2005年9月，在兰州和海口分别召开了两个论坛。不同的时间，不同的地点，却不约而同地探讨了同样的主题：民间组织发展与构建和谐社会。

　　随着中国整个社会经济结构的快速转型，在执政党的政治理念中有了一些新的政治

语言符号。而“和谐社会”甫一诞生，便成为中国政治生活的主题词。对民间组织在构建和谐社会中的作用，归纳起来，无外乎涉及下面几点：

　　一、化解社会矛盾。从我国的现实情况来看，有组织的理性比非组织的个人行为更有效。有组织就可以谈判，可以协商。规范发展民间组织，形成在党领导下的协商对话机制，远比非理性的个体行为要规范得多、好得多。在社会矛盾尚没有可能转化为政治矛盾的前提下，积极稳妥地发展民间组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，不仅有利于协调具体利益关系，而且还有利于化解社会危机因素、保持社会稳定，更好地构建和谐社会。

　　二、保护弱势群体。我国出现了规模庞大的弱势群体，主要包括广大农村人口、农民工、城市下岗失业人员等社会群体。弱势群体的利益保护问题已成为我国经济社会发展的薄弱环节和公平、公正的焦点。能否妥善地解决弱势群体的利益表达和利益保护，既是推进政府转型的重大任务，又是发展民间组织的现实需求。如何把政府的作用和民间组织的作用形成合力，把弱势群体的问题解决得好一些，对落实以人为本的科学发展观、构建和谐社会都有着十分重要的意义。

　　例如，劳资关系的失衡开始成为我国经济社会发展中的突出问题。无论是农民工工资的拖欠，还是频发的矿难，都反映了某些基层工会在维护职工具体利益中的角色缺位问题。目前我国农民工已经达到1.4亿人，而且规模将不断扩大。民间组织(例如农民工工会)可以在平衡劳资关系方面发挥积极作用，这样，类似王斌余的惨事或可避免。

　　三、改善政府与社会间的关系。在当前改革和发展的全局与局部利益的博弈中，发展民间组织，有助于提高社会的自我管理能力，更好地推进公共治理社会化；民间组织还可以作为一条重要的纽带，在其服务的社会基层民众与社会各界以及社会公众之间加强沟通和相互了解，为人们参与社会管理和增强民主意识提供渠道。

　　四、提供公共服务。在现代多元社会中，民间组织是与政府、企业并列的三大社会支柱之一。民间组织对于现代社会来说，是独立于政府和企业之外的社会力量，具有不可替代的作用。随着和谐社会的建设，我国的民间组织将在环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等社会问题比较集中的领域里发挥不可替代的作用。

　　中国社会科学院研究员党国英认为，建立和谐社会的一切难题来自我们选择了一个多元化的发展道路，而建立和谐社会的惟一可能性也在于我们能够形成一个多元化的社会。只有社会的多元化发展才能创造出和谐社会的基础。

　　多元化的过程同时也是权威形成和整合的过程。社会的分化同时在加强社会利益团体之间的依赖关系，意味着社会的组织程度的提高。同时，分化基础上的每一个设立单元的组织程度也会大大提高，因为相对独立的利益诉求容易形成紧密联系的纽带。

　　组织程度的提高反过来也会增强社会和谐的可能性。一方面，因为社会组织程度的提高，组织间的信息传播的成本会大大降低，并引起组织间的谈判对话成本的降低，使组织间的冲突更容易得到调节，组织间的对立容易达成妥协。在这个条件下，国家权威更容易中立，而国家权威越是中立，国家权威越容易在利益冲突中发挥调节作用，社会也越容易和谐。另一方面，社会群体的组织化程度提高以后，社会更容易产生立场温和的领袖，使全社会形成容易对话、妥协的氛围。

　　从党国英的论述来看，社会和谐状态的达成包括政府、企业等多种组织形式的作用，当然也不能排斥民间组织的身影。事实上，对于和谐社会与民间组织二者间的关系，论者多持积极态度。

　　民政部民间组织管理局副局长李勇认为，民间非营利组织主要承担政府赋予的部分具体的社会管理职能，提供社会公共服务。政府、企业和民间非营利组织三者有着各自的社会分工，承担各自的社会角色，缺一不可。和谐社会需要一个解决社会问题的有效机制。当前我国经济的发展还不能与社会的发展同步，在社会发展的同时积累了不稳定的社会隐患，一些深层次的问题逐渐暴露出来。比如，分配不公、贫困差距拉大、群众合法的利益表达渠道不畅等等。在接受媒体采访时，李勇表示，“实践证明，民间非营利组织具有解决社会问题的独特功能。近几年各地在这方面进行了有益地探索，即发挥民间非营利组织民间性的特点，让民间非营利组织去团结所联系的那部分群众，化解本领域里的纠纷，在社会服务领域里拾遗补阙，解决有关的社会问题，效果很好。”

　　清华大学NGO研究所副所长邓国胜博士则认为，如果是在市场经济的前提下构建和谐社会，那么民间组织的发展有其一定的必要性。因为市场会失灵、政府也会失灵，在这种情况下，民间组织能够起到维护弱势群体的利益、提供公共服务等方面的职能，发挥润滑剂的作用、平衡的作用。特别是中国要构建和谐社会，更需要民间组织发挥第三次分配的功能、利益传递与表达的功能，促进社会的公平与公正。-

　　民间组织：上海模式与全国性难题>本刊记者 白红义 报道

　　上海民间组织勃兴

　　人民路是上海市著名的婚纱一条街。在不足1000米的地段上“拥挤”着30多家规模不一的婚纱店，大的有四五十平方米，小的也有二十多平方米。婚纱店的扎堆，使这里聚集了很旺的人气，前来这里咨询的年轻人络绎不绝。

　　“婚纱一条街”的火爆正昭示着上海婚庆市场的广阔前景。有资料显示，上海自2000年起每年结婚新人均超过12万对，婚庆市场每年产值可达150亿元人民币以上。

　　然而，婚庆市场的现实却难以令人感到美好。由于缺乏行业规范和约束，婚庆市场良莠不齐，存在着漫天要价、偷换酒席、婚车迟到、承诺不兑现等现象，让消费者的喜事变成烦恼事。上海市消费者协会更是在2004年第1期消费提示中，告知结婚的新人婚庆消费要慎选，不要忽视安全方面的约定。如果听任这些不规范现象存在下去，将会对婚庆市场造成极大的伤害。

　　无序的市场亟待规范化。正是在这一背景下，2004年7月29日，上海市婚庆行业协会正式揭牌成立，协会成立的主要任务就是组织制订行约、行规，实现行业自律。从协会成立一年多来的运作情况来看，以往婚庆市场的无序和混乱现象已有所缓解。

　　实际上，在上海，类似婚庆协会这样“符合市场化原则，与产业发展相适应”的行业协会已经越来越多，大大颠覆了人们对行业协会的既有印象。

　　当然，这一变化与上海民间组织发展的整体进度是分不开的。改革开放以来，上海市场经济快速发展、社会结构日益多元化和政府职能转变的趋势，为民间组织提供了发展空间。自1999年以来，上海的民间组织保持高速增长态势，平均每年增长900多家，截至2005年8月底，全市各类民间组织共有7344家，其中社会团体2898家、基金会66家、民办非企业单位4380家。

　　在某种意义上，民间组织的发展与政府对它的态度有着非常密切的关系。而上海民间组织的勃兴则与地方政府的高度重视不无关系。

　　2005年8月23日，中共上海市委举行常委会，专门听取了关于本市民间组织情况的汇报。在如此高级别的会议上讨论民间组织问题，上海着力发展民间组织的用意尽显无遗。

　　8月30日，首届长三角民间组织合作交流论坛在上海召开。“长三角民间组织合作交流论坛联系会议”制度得以建立。

　　9月1日，从7000多家民间组织遴选出的200家候选对象开始在市民政局、市社会服务局和市社团局政府网站公示，接受社会评议，这是上海市第一次举行民间组织评选活动。

　　9月28日，《上海民间组织年鉴2005》出版上市。该书是首部全面介绍上海民间组织概况的大型工具书，不仅对上海近几年民间组织发展与管理工作做了系统阐述，而且还收录了本市5600多家民间组织的详细信息，真实记录了上海民间组织发展的轨迹。

　　挖掘体制内资源

　　“上海已经发展到了迫切需要民间组织壮大的阶段。”清华大学NGO研究所邓国胜博士说。

　　邓国胜认为，“随着上海市场经济的发展，政府的改革，上海对行业协会、公益慈善和社区服务类民间组织的需求日益迫切。而上海经济发达、社会相对稳定、政府规制能力较强、公众守法意识较高，又成为民间组织在上海得以有序发展的前提与基础。正是在这两方面因素的影响下，上海近年来对民间组织的发展越来越重视，民间组织的创新与改革也始终走在了全国的前列。”

　　近年来，上海市场经济快速发展、社会结构日益多元化和政府职能转变的趋势，为民间组织提供了发展空间。在各级政府部门鼓励和引导下，上海民间组织发展起步较早、发展较快、数量较多，一大批协助政府从事社会管理和公共服务，开展社会公益活动的民间组织得到发展。从1999年至今，全市注册登记的民间组织以年均22.3%幅度递增。与发展形势相适应，上海在民间组织管理工作的重点、管理体制、管理方法等方面做了许多有效探索，形成具有上海特点的管理模式。

　　上海市社会团体管理局登记处刘竞先处长将近年来民间组织发展工作的经验总结为三点：一是培育和发展民间组织，注重发挥其作用。二是加大监管力度，变被动管理为主动管理。三是改进工作方法，提高工作水平。

　　成立于1999年8月24日的上海市社团管理局是上海市民间组织的登记管理机关，成立时设置了5个处和1个总队。由于社团登记管理机关人员编制有限，过去普遍存在“重登记轻管理、被动管理多于主动管理”的倾向。据刘竞先介绍，前两个月社团局对内部机构的职能进行了调整。所有民间组织的登记工作都由专门的登记处来承担，社会团体管理处、民办非企业单位管理处、基金会管理处等则专事相应民间组织的管理工作，改变了以往被动管理的状态。

　　部门数量并没有变，但是却从过去繁琐的登记事务中脱身出来，腾出更多的人手和经历投入对民间组织的服务和管理，显著提高了办事效率和水平。在民间组织的登记方面，也通过一些细节的改变使过去业务主管部门多次审核为一次审核，大大减少了文书来往，降低了民间组织登记的难度。

　　可以看出，上海是在既定管理制度框架不变的情况下，充分挖掘体制内资源促进民间组织的发展。从某种意义上来说，这也正是上海模式的主要内容。

　　民间组织的困境

　　尽管上海民间组织迅速发展，但从现状来看，无论是人们的观念，还是民间非营利组织的自身建设都还跟不上社会、经济发展的需要。

　　在《2004年上海社会发展蓝皮书》一书中，上海社科院社会学所的两位研究人员将上海市民间组织发展的困境归结为以下几点：

　　行政色彩较浓，缺乏应有的自治性、自愿性和自主性；非营利性组织立法滞后；社团人员老化、观念老化、知识结构老化，运作方式不能适应市场化的环境和大社会治理方式；结构失衡，目前真正能适应市场化环境，能够及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会资源和民间资源的非营利性机构和组织太少。

　　上述分析无疑侧重宏观和理论层面，而刘竞先则侧重从登记管理机关的角度看待民间组织发展的不足之处。

　　在刘竞先看来，首当其冲的就是管理力量的不足。据介绍，从社团局内部来说，市级机关由于充足的编制保证，力量非常强，“在国内来说也是数一数二的”。全市19个区县的登记管理机关只有60多人。事实上，全市有6279家民间组织都要由区县管理。这样，平均每人要管理100多家民间组织。结果是，区县经常顾得了培育发展，顾不了监督管理；顾得了登记年检，顾不了执法调研。这一力量对比的格局明显不能适应基层民间组织发展的形势。

　　另一方面，与登记管理机关相比，民间组织的业务主管部门的力量相对薄弱。往往一个处室只有一个人在兼管，而这也只是他所有的工作中的一部分，并没有专门的处室负责。

　　其次，国家的扶持政策略显不足。据刘介绍，国外的非营利组织都有优惠政策。但是目前国家对民间组织在税收方面的优惠基本没有。以基金会为例，除了个别几家全国性的基金会可享受到国家税务总局规定的免税待遇外，地方上的基金会享受不到这样的待遇。同样是做慈善，却“公共政策不能做到公共享受。”

　　除此之外，部分民间组织在能力建设上的不足也限制了自身的发展。

　　事实上，前述上海民间组织发展面临的问题绝非上海独有。清华大学NGO研究所的调查显示，当前我国非政府组织主要面临五大问题：缺乏资金，缺乏活动场所与办公设备，缺乏人才，政府的支持力度不够，组织内部管理混乱。概括来说，无非外部的政策环境和民间组织自身的能力建设两方面。

　　然而从根本上来说，民间组织发展的困境在于现行管理制度的严苛。目前中国对民间组织管理体制的核心内容是：归口登记、双重负责、分级管理。这种管理体制仍植根于对民间组织的惯有思维，其根本的价值取向为实行严格的控制型管理。

　　从控制到培育

　　对民间组织的现行管理体制一直为人所诟病。其非但未能实现制度原有的目标，反而在实践中带来了一系列问题：

　　一是门槛过高，双重管理体制使得民间组织在通过登记注册成为合法组织之前,必须先找到一个党政部门作为其主管单位，而且必须具有一定的资金条件，另外，登记注册的手续复杂、程序严格，这就使得很大一部分民间组织因达不到要求而不得不在工商机关登记，或处于地下状态。事实上，这类未登记或在工商机关登记的非政府组织数量十分庞大，远远多于已登记在册的数量。以致有学者声称，“中国90%以上的NGO(民间组织)实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到制约。”

　　二是控制过严。在现有的管理体制下，民间组织运作的方方面面都被列入业务主管部门的管辖范围之内，民间组织实际上是主管单位的下属机构,从而导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足。

　　三是缺乏具体完善的监管机制，至今还没有建立起独立的第三方评估和社会监督体系。其结果是造成民间组织良莠并存，一些民间组织甚至从事违法活动，严重影响了民间组织的声誉。

　　这种管理制度取向的合理性在于管理对象的“不成熟”，可能性也以管理对象的实际“幼稚”为前提，随着管理对象的成长壮大，这种管理的成本会越来越高，逐渐超出管理部门支付的可能限度，导致管理者无力应对、滑向实际放任的局面。有鉴于此，《法学研究》杂志编辑谢海定建议实行从控制型管理到培育服务型管理的转变。

　　从控制型管理转向培育服务型管理，首先需要废除“双重负责管理体制”。“双重负责管理体制”不仅不能实现当初的立法目的——配合民政部门实现对民间组织的有效监督管理，而且在实践中产生诸多始料不及的弊端，如阻碍公民结社权的实现，业务主管单位和其所属民间组织相互利用、谋取非法利益、帮助和保护所属民间组织从事非法活动等。

　　从控制型管理转向培育服务型管理，还应该建立并完善民间组织的社会监督和自律机制，从政府监控的一元化监督管理转向政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元社会调控格局。

　　我国目前很多民间组织内部组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不健全，财务混乱、经费短缺现象严重，很少开展服务于社会的活动，甚至利用民间组织身份谋取非法利益，这些现象都不可能完全靠政府监控来扭转。其根本出路在于，用法律规范的形式确立民间组织的运作机制，强制性要求民间组织运作的透明度、公开化，以此为基础建立民间组织与社会公众之间的信任关系，吸收社会资金解决民间组织的经费问题。-

　　什么是民间组织？

　　民间组织是目前我国对在民政部门依法登记成立的各类组织的统称。具体又可分为社会团体、基金会和民办非企业单位三大类。

　　社会团体是指由公民或各类组织自愿组成，并根据《社会团体登记管理条例》(1998年颁布)登记成立，为实现会员共同意愿，开展活动的非营利性社会组织。社会团体分为四类，分别是学会(研究会)、行业协会、专业协会、联合会。

　　基金会是指利用社会捐赠的财产，以从事公益事业为目的，根据《基金会管理条例》(2004年颁布)成立的非营利性法人。基金会分为公募基金会(可以面向公众募捐)和非公募基金会(不得面向公众募捐)。

　　民办非企业单位是指公民、企事业单位和其他社会力量，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年颁布)登记成立，利用非国有资产举办的、从事非营利性社会管理和服务活动的民办事业单位。民办非企业单位主要分为十类，分别是教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介、法律和其他等行(事)业类。

　　国外民间组织登记制度

　　从世界范围来看，民间组织的登记制度主要有以下几种类型。

　　一是要求所有民间组织都必须登记，同时规定了申请登记的严格条件(属于控制型管理)。如新加坡、泰国。

　　二是要求所有民间组织都必须登记，但是对登记条件没有任何实体限制。如印度尼西亚。

　　三是只要求某些特定类型的组织必须登记。如英国只要求慈善组织必须登记。

　　四是基本采取自愿登记原则，同时规定经过登记的组织得享税收及其他方面的优惠政策。如美国、加拿大、南非等。

　　五是所有民间组织均无须登记。如意大利。

　　政府转型与民间组织发展>本刊记者 白红义 报道

　　对民间组织而言，是否能在构建“和谐社会”的进程中发挥应有的作用，不仅仅是与主流理念的简单对接，更意味着能否从中赢得自身发展的正当性。

　　从民间组织发展的艰难历程来看，后者显然更具有实质性意义。

　　从“社会团体”到“民间组织”

　　严格说来，民间组织一词正式成为官方词汇迄今不过五年而已。在此之前的五十年间，“社会团体”一度是我国对这一组织现象的权威表述，成为此方面法规、规章、行政命令、决定的最主要用语。

　　20世纪90年代初，过去完全由国家兴办的事业单位开始部分地转向由私人或社会资金兴办，在政府与市场组织之外开始出现一种有别于“社会团体”的“民办事业单位”。1996年，“两办”发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，开始正式将这一组织类型称为“民办非企业单位”，与“社会团体”相并列。

　　2000年4月，民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》，“民间组织”正式用于规章的表述，并成为“社会团体”和“民办非企业单位”的共同上位概念。

　　伴随民间组织称谓的变化，主管部门的名称也随之发生了变化。民政部社会团体管理司易名为民间组织管理局，地方民政部门也新设或者将社会团体管理部门改为“民间组织管理局”、“民间组织管理办”、“民间组织管理股”。“民间组织”一词首次出现在政府机构名录之中。

　　中共中央编译局俞可平教授对这一变化予以高度评价。他认为，“改革开放前，公民社会的合法性程度非常低，‘民间组织’、‘民间社会’、‘市民社会’、‘公民社会’从1949年后一直是十分敏感的字眼”，从“社会团体管理司”到“民间组织管理局”的改名，“意味着民间组织正式得到了政府官方的认可，取得了官方的合法性”。

　　计划经济时代的中国政府长期扮演着“全能政府”的角色。它突出表现为政府对整个社会的大包大揽，不仅在经济领域，国家实行高度集中的计划经济，各种生产任务都由国家下达指令性计划进行控制；在社会领域，也推行行政垄断，政府办科技、办教育、办卫生、办文化、办体育等，以强大的吸纳能力抑制了民间社会组织的发育需要的阳光和养料。

　　但经过多年信息开放带来的传播启蒙，“有限政府”的理念已经深入人心，这锁定了政府职能转变的方向。最重要的是，多年来“全能政府”的弊端已经充分展示。因此随着经济体制改革的不断深入，原有的执政理念和执政方式已经作出调整。表现在：政府由微观管理转向宏观管理；由控制转向引导；由强调“管”转向强调服务；由依靠命令转向推动立法依赖法制。

　　这个时期，尽管政府对于民间组织的发展仍怀有深深的戒心，但自身控制能力的下降却使它力不能逮。在社会事务领域的权力也开始下放，一些政府无力承担的领域转为“社会事务社会办”，这就为非政府组织的生存与发展提供了空间。

　　如果说，此时的政府仍有点不情不愿、被动为之的话，那么近年来，政府则不断主动释放出鼓励民间组织发展的信号。

　　2004年底，540个来自全国各地的民间组织被表彰。民政部部长李学举称之为“这是建国以来全国范围内对民间组织的首次表彰活动。”昔日被视作“敏感事物”的民间组织，日渐光明正大地走上前台。

　　可能性与必要性

　　无疑地，民间组织在中国具有发展的必要性。然而现实中，对民间组织的发展仍存在着一些疑惑和担忧，其中最重要的当属如何处理政府与民间组织的关系。

　　清华大学NGO研究中心副教授贾西津认为，民间组织具有可以发展成为政府的合作伙伴的可能性，因为东西方关于民间组织的价值观体系中都具有“和谐”这一核心价值，这是一种代理的和谐观，而并非取而代之。政府和民间组织共同关注的问题应该是，如何能够治理得更好？在此过程中，即使会出现来自民间组织的批评，那也应该是在现有的法治框架下进行的具有建设性的批评。

　　在目前政府转型的背景下，民间组织具有很大的发展空间。并且，如果发展得当，可以起到一定的社会稳定器的作用。

　　中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林教授说，政府转型与民间组织发展互为条件。从国际经验和我国的实际来看，人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，既是从一般温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻变化的关键时期。

　　迟福林认为，在此背景下，民间组织可以从三个方面发挥作用：一是适应利益主体多元化的客观要求，发挥民间组织在协调具体利益中的作用；二是按照建设和谐社会的要求，发挥民间组织在化解社会矛盾、实现社会稳定中的作用；三是在扩大政府公共服务职能的同时，发挥民间组织在社会管理和社会服务中的重要作用。

　　民间组织的发展并非意味着一种“零合博弈”，从结果来看，民间组织带来的福祉也会普惠所有人。所以，某种程度上，民间组织代表着一种基于理性选择的和谐观，是基于合法的管理和治理。-

　　【编者按】

　　目前，我国对在民政部门依法登记成立的各类组织，统称“民间组织”。在国外以及学术界，有称“NGO—非政府组织”的，也有称“NPO—非营利组织(机构)”，或者称作“The Third Sector—第三部门”等。为了增强读者对民间组织的认识，本刊选编了两篇资料：一从经济学角度粗略地叙述了非营利机构存在的理由，一从政治学层面介绍了国际非政府组织的一些知识。仅供读者参考。

　　非营利机构为什么存在？

　　一提起非营利机构，人们有可能认为它提供的服务都是免费的。但是非营利机构也是需要收入来覆盖它的成本的，一部分收入是来自捐赠，另一部分收入就是来自服务收费。有人认为营利机构是以利润最大化为目标的，非营利机构是以成本最大化为目标的，但是这种解释是有问题的。非营利机构也是非常在乎成本的，因为这直接关系到它的合法性地位与社会公信力，没有人愿意把钱捐给随意花钱的机构。

　　耶鲁大学一个非常著名的法经济学家提出了非营利机构的存在是因为合约失灵的观点。他认为由于信息的不对称，所以服务的交易就不能够完全依靠合同了。因为服务的卖者和服务的买者的信息存在着严重的不对称，他们没有办法签订比较有效率的合同，或者合同的成本太高了会造成扭曲。按照这样一种合同失灵的理解的话，非营利机构实际上是一种激励机制的制度安排。而且这种激励机制的核心不是去强化你的利润动机，而是弱化你的利润动机，从而建立起合同之外的信任。建立起信任的结果是降低了交易成本，使一些本来不能够发生的交易可以发生了，于是增进了整个社会的福利。

　　但是这个路子不能解释：为什么非营利机构能与政府以及其他营利性组织长期并存？因此人们又从现实中去探寻其他的一些解释，比如：非营利机构的存在，就是为了利用国家的优惠政策和社会的正评价。比如：因为国家要对营利机构收税，所谓一旦挂出非营利的旗号就可以免税。但是这种解释不能说明为什么在像中国这样的没有税收优惠的制度下非营利机构仍然能存在。

　　茅于轼教授认为，非营利机构存在的理由一方面是社会公正的需要。因为营利性的机构很难去关注那些需要扶植但是并没有经济利益的公益性事情。另一方面，这是因为外部性所致。无法向服务的享有者收费，所以这需要那些不以利益为最大化目标的非营利机构。这也可能是一个比较好的解释。

　　国际非政府组织

　　在《国际法词典》中，非政府组织的定义是“一个私营组织，在国际事务中为各国的私营组织建立合作机制”。《公共国际法百科全书》则谨慎地区分政府和非政府行为，把非政府组织定义为“非由政府或政府间协议而成立的私营组织，能够通过其活动在国际事务中发挥作用”。总的来说，这些宽泛的定义认为非政府组织是指试图为其成员或所代表的人群的集体利益提供协助或游说的私营组织。

　　符合这个定义的既有国际非政府组织也有国内非政府组织。国内非政府组织指那些只在国家内部存在并在社会和国家内部发挥作用的组织。国际非政府组织指那些在国家和社会的不同层级发挥作用的组织，它们也可能在一个或多个国家中实施项目，也可能超越传统的政治边界而聚焦国际事务。

　　非政府组织在全球舞台上以各种形式存在了已经至少200年。自20世纪60年代以来，学者们认为非政府组织对总体的国际政治和全球社会的影响越来越重大。这部分是由于非政府组织数量的迅速增加：1948年，被联合国认可的在国际层面运作的非政府组织有41家；截至1998年，这个数字已经超过1500家。70年代初，联合国为非政府组织的发展起到了促进作用，它邀请非政府组织来协助策划召开一些国际会议如1972年的“人类环境斯德哥尔摩大会”。在过去30年中，联合国的工作扩展到了诸如发展、人口以及食品援助等其它领域，这为非政府组织与政府和国际政府间组织并肩工作提供了更多的机会。另外，冷战的结束终止了世界政治的两极化，许多政府和国际政府间组织开始把诸如环境和人权等问题放到工作议题中更重要的位置。随着政府的负担增加，并且全球相互依存不断加强，为了解决更多的问题，政府与非政府组织的合作已经越来越普遍。

　　尽管非政府组织和政府间有某种程度上的敌意，但是认为非政府组织从根本上是与政府作对的看法是有误的。美国前总统克林顿认为非政府组织并非反对政府，而是一种新型治理模式中的一部分。在这个模式中，各种政府与非政府机构共同解决一些公共问题，而在共同解决这些问题时双方的关系是复杂的，不能简单地看作是对抗关系。在许多情况下，非政府组织和政府机构的共同努力能够为一个国家或地区的问题提供最好的解决方案。-

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