县委书记扫大街与公共服务的提供

　　顾丽梅

　　[案例]

　　县委书记亲自扫大街以治理城市卫生

　　为了让城市告别“脏、乱、差”，力争用3年时间让确山获得“省级文明县城”的称号，河南省驻马店市确山县委、县政府制定了一项措施，全县各个机关干部职工都要上街清扫卫生，包括县委书记在内的主要领导带头每天早上上街扫地。此举动刚一出台，就引起了全县干部群众的质疑。但是这项活动在确山县已经坚持开展了整整一年，全县各单位共出动56450人次进行卫生大清扫，使城区面貌得到了明显改善。据确山县政协副主席殷剑介绍，自从2004年10月26日开完创建省级卫生县城的动员会后，确山县的主要领导就按照划定的卫生责任区域和值班表，坚持和干部职工一起打扫卫生。县委书记只要在家，每天清早都会骑车到街上看卫生清扫情况。领导干部的带头起到了很好的表率作用，现在，各个机关单位，无论是主要领导还是一般职工，都形成了一种自觉行为。

　　“从去年10月26日开始，我们已经扫了一年的大街了，都是5点多钟起床，到6点多时打扫完毕，既不耽误路人的行走，也不耽误正常的上班。”确山县教育体育局招生办公室的一位干部说。按照规定，财政局100多名干部必须在每天早上6点之前准时来到，集中点名后，开始分头扫地，连财政局局长也不例外。

　　据介绍，扫地用的工具都是局里自行购置的。7点钟义务劳动结束后，干部们用接下来的一个小时时间回家、吃饭、去单位上班。白天上班时间，财政局还必须抽出一名局领导和数名普通干部，不间断对路段进行看管、保洁，一直值班到夜里。

　　[解读]

　　公共服务的提供与全能型政府

　　就河南确山县委书记亲自扫大街的行为而言，从领导的工作作风而言确实体现出了亲民型政府的工作风范。但是，案例中提及“扫地用的工具都是局里自行购置”和“白天上班时间，财政局还必须抽出一名局领导和数名普通干部，不间断对路段进行看管、保洁，一直值班到夜里”等行为而言，无不体现了全能型政府的治理理念和治理模式。这一模式显然与当代各国政府改革中所强调地精简政府机构，构建有限型政府模式相违背。

　　当政府的各职能部门都介入到公共服务的提供或者亲自参与提供公共服务，而不是从根本上寻求治理城市卫生的良策，又如何期望从根本上解决政府机构的精简、降低政府的行政成本，提高行政效率，从而优化公共服务提供的质量呢？确山县的个案中目前所涉及的主要是城市卫生问题，如果换成是其他类型的公共服务的提供中存在的问题，譬如是公共教育的提供不足，是否所有的官员都应该去做兼职教师？

　　如果拓展到宏观层面，国家公共服务的提供领域普遍存在着类似的问题，譬如说，当今我国的城市污染非常严重，某国际组织的排名中，世界十大受污染最严重的城市，就有七大城市是中国的城市，是否我们的环保局、建设部、

　　政府职能与政府角色究竟如何界定

　　案例中所暴露的问题，恰恰反映了我国政府改革中存在的弊端，即政府的职能不清和政府错位问题。如案例中提及:“全县各单位共出动56450人次进行卫生大清扫，使城区面貌得到了明显改善”，“领导干部的带头起到了很好的表率作用，现在，各个机关单位，无论是主要领导还是一般职工，都形成了一种自觉行为”。这似乎在证明政府工作作风的好转。

　　但是，如果理性的看待这一问题，它实质上还是揭示了各职能部门职能不清的问题，试想各职能部门都把卫生治理作为自己的职责之一，那么对于他本职能部门应当承担的职能应如何对待？一方面，中央政府强调要重新界定政府职能，确立有限政府治理模式，精简机构，建立廉洁高效、运转协调的政府，另一方面，仍然还有这种全能型政府治理模式的存在，如何才能在确山实现机构精简，如何降低政府的成本，提高政府的行政效率？

　　此外，政府在公共服务的提供中究竟应该扮演什么样的角色，是值得深思的。政府是公共服务的提供者，不是公共服务的垄断者，在“多中心治理的时代”，公共服务的提供主体多元化已是不争的事实。提高公共服务的质量，关键不在于政府亲自提供或者垄断公共服务的提供，而是要吸引更多的服务提供者参与提供，形成有效的竞争机制，通过市场机制的运作才可以从根本上优化公共服务提供的质量与效率，同时又不增加政府的管理成本。

　　人治还是法治

　　案例中处处体现和强调了地方政府领导在治理城市卫生中的作用，也强调了作为政府定下的目标是获得“省级文明县城”，至于这样的称号需要花多大的代价和成本，以什么方式获得，似乎该县的领导并没有仔细做过预算。

　　换言之，该县的政府管理是不计成本的，只要领导以身作则，这种领导人的人格魅力和影响似乎足以忽略任何的行政成本和替代任何的法律。也就是说，该县包括县委书记在内，以及各职能部门的

　　[政策建议]

　　如何从根本上解决公共服务的提供

　　第一，解决公共服务提供质量的关键是将全能型政府的角色转换为有限政府角色，这既是减少政府成本所必须的，也是精简政府机构的核心问题所在。政府是必要的，但又是有限的。政府可以为一个自由的经济提供一个稳定的货币与法律政策。政府的必要性在于其是“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。诺贝尔经济学奖获得者哈耶克认为，政府的存在对于创造“一个竞争性市场正常运转所需要恰当的框架和公正的法律”是必要的，它保护市场自发秩序，是实现共同福利的首要条件。政府的存在可以强制实施义务教育并给予相应的支持，但不一定要由政府来管理学校。政府的职责范围必须有限度，为了经济稳定和增长，我们所迫切需要的是减少而不是增加政府干预。在当前的公共服务提供模式的改革中，全能型的政府理念已经无法适合社会发展的需要。

　　第二，在公共服务的提供中引入竞争和市场机制。以市场为主导来解决公共服务的提供才是解决确山县城市卫生治理的关键举措。通过公共服务的私营化，引入竞争机制，从可供选择的公共服务提供者中，决定谁是最适合的公共服务的合同承包商，可以用最低的消费提供最优的质量和最好的技术。并且，在公共服务的提供者之间展开竞争；把管理权尽量从政府转移到社区，从而授权给公民。要让服务的对象有选择权，积极采用参与式管理。政府更重要的工作不是简单地提供服务，而是向公营、私营和自愿服务者各个部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。所以在公共服务的提供中引入竞争机制，有公民来选择公共服务的提供者，以市场机制的运作为主导，必然会推动公共服务提供质量的优化。

　　第三，公共服务提供中的合同出租和“多中心”治理。凡是政府必须要提供的公共服务，政府则要尽可能采用招标、承包、委托等市场化手段，把一部分公共事务通过签订行政合同，交给企业、非政府组织、公民等来经营，即“官办民营”，而不要“官办官营”。要强调政府、非政府组织和公民之间的平等协商与合作。合作是社会发展不可或缺的条件，治理的实质是合作，是建立在市场原则、公共利益和共同认识之上的合作，是把各种管理主体(政府、非政府组织、公民等)变成一种合作伙伴关系，建立各种各样的协商合作组织。它要求多用协商手段，慎用强制手段。凡是公民和非政府组织能够独立自主解决的事情，政府就不要插手；凡是市场可以解决的问题，政府就不要介入。- (作者系

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