评论：全面约束行政权不留一个法律空白

　　作者：钟凯（四川学者）

　　《行政强制法（草案）》近日正式被提请国家立法机关审议，这无疑是中国法治发展历史上的一件大事。

　　英国人洛克早在17世纪就曾经作出这样的论证：在所有国家权力中，行政权力是最桀

骜不驯的。基于此种认识，西方人最初通过权力相互制衡来实现对行政权的严格控制。但是，因现代化而逐渐增加的公共事务改变了国家权力结构，行政权力的扩张已经成为世界性的趋势。

　　面对日益扩张的行政权力，如何保护公民的权利一方面免受行政权侵犯之苦，另一方面免遭行政不作为之怠，成为一个亟待解决的新课题。20世纪世界各国的行政程序法典化表明人们找到了一个最重要的行政权力规范新机制：那就是通过对行政权力的运行过程进行正当程序控制，来确保其公正、高效行使。

　　从我国的实际情况看，由于历史上行政权向来强大，加之在现代化进程中采用了“政府主导型”的发展模式，如何规范其运行一直是学者和有关部门所关注的问题。具体行政行为包括行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可等具体类型，与普通老百姓的关系尤为密切，需以程序进行预设规制。纵观我国行政程序立法，1996年《行政处罚法》首次引入听证制度，使得行政程序的理念得以生根发芽；之后出台的一些行政单行法，如《价格法》，其中均不乏关于行政行为听证程序的规范；2003年《行政许可法》中关于许可程序的规定，更使得程序立法的繁荣达到巅峰。

　　当然，成就不能掩盖不足。首先，由于采取分散立法的模式，尚未立法的行政行为领域难免处于规制空白。迄今为止，立法仅对行政处罚和行政许可两种行为作出统一规范，对于其他行政行为，尤其是对与公民人身权和财产权密切相关的行政强制行为的规范付之阙如，致使实践中权力滥用与职权不作为现象屡见不鲜。其次，已经或将要制定的法律都是以特定的行政行为作为规范对象，这必然会出现挂一漏万的问题。再者，分类立法模式一方面形成立法的重复，浪费立法资源，另一方面则可能形成制度冲突，例如在听证程序方面，《行政处罚法》与《行政许可法》对于笔录效力的规定就不尽一致。

　　最后，缺乏统一程序法典最为明显的缺陷，是难以树立行政执法人员和公众的正当行政程序观念。行政程序法本质上是行政相对人的程序权利法，是行政主体的程序义务法，但在实践中，行政行为的程序规定往往被简单地视作管理规则，这种傲然的俯视心态，往往是违法行政的心理根源。

　　本次《行政强制法（草案）》很大程度上体现了现代行政程序法的某些重要原则，譬如，程序法定原则，即未经法律、法规授权，任何机关和组织不得实施行政强制；又如，比例原则，是指行政机关在作出行政行为时须全面衡量公益和私益，应选择最小限度的方式损害当事人权益，并且使行政行为与行政目的相适应，草案所规定的适当原则与不得滥用原则即属于此。如果草案能够顺利获得通过，加上《行政处罚法》确立的行政公开原则、《行政许可法》体现的信赖利益保护原则，在此指引下的行政法律制度“三部曲”将为国家制定统一行政程序法典提供成熟的理论准备和制度实践。

　　事实上，《行政程序法》已经位列十届全国人大的立法规划中，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”。

　　在公民“从摇篮到坟墓”都要与行政机关打交道的现代社会，只有制定统一的行政程序法典，才有可能提供保护公民权利所必须的行政权力规范机制。行政强制法（草案）被提请审议，无疑会极大地推动这一进程。

　　相关专题：全国人大常委会第19次会议