《决策》杂志：省直管县改革的三个步骤

　　蕴涵重大政策信息和改革导向的事件不断发生：2005年6月，温总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”；十六届五中全会通过的“十一五”规划的《建议》则明确提出要“减少行政层级”，传达出重要的改革信息，省直管县有可能成为政府改革的重要突破口，对我国行政体制、行政区划改革产生重要的影响和推动作用。政府改革和职能转变已提出多年，但至今尚未取得突破性进展。新的发展观迫切需要行政管理体制和行政区划有新的突破，并进行全局性的统筹安排。

　　市县争利与效率漏斗

　　虽然《宪法》规定地方行政区划体系分为省、县、乡三级，而在实际中，在省县之间却存在着一级建制———地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。市管县体制的发展延续有着非常复杂的原因，但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现。

　　首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变为实置，从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作，无论是政策性的，还是业务性的，可以直接与省沟通的，要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责任重大，责权利不对等。

　　市县争利严重，影响县域经济发展是第二个问题。市管县后，县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表，承担着不同的责任，享受着各自的经济利益。从各地情况来看，在工作上市把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在，有些市、县争利中，市不惜运用行政手段强行解决，县只能服从。

　　而且，由于市区经济控制力小，不足以带动县域经济的发展。有一些地级市经济实力偏小，在这种情况下，市比较多地只顾自己的发展，把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上，甚至从下面“抽血”，从而无力扶持县域经济发展，更无力顾及到大部分农村的发展，使得区域经济发展失衡，“三农”问题难以解决。

　　因此，可以把减少层级，将省直管县作为行政区划改革的突破口，上下联动，减少中梗阻。利弊相权取其轻，从这一层级突破，较有力度，对于我国行政区划改革和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用，应当积极探索和实践。

　　改革的条件和可行性

　　海南建省后，已经完全实行了“县市分治”；重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县。2002年以来，浙江、湖北、河南、广东、安徽、江西、河北、辽宁等省进行了“强县扩权”改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局；有的从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。这些实践也为进一步推广省直管县积累了经验。目前我国经济发展、政治稳定，政府改革力度加强，基本具备了进行省直管县改革的一些条件和可行性。

　　市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向

　　同时，技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件。随着电话、电视的普及，特别是计算机、远程通讯等现代技术手段的运用及提高，政府间传递信息的流程明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。铁路、

　　而且，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理也是大势所趋，最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率，美国管理专家还提出了“用企业精神改造政府”的重要观点。应当说，政府同企业一样，也是一种组织形式，只是职能不同，也需要提高效率，也需要减少成本。因此，必要的垂直管理是以尽可能的扁平化为前提的。

　　省直管县更是壮大县域经济要有新举措的需要。党的十六大首次提出发展壮大县域经济的思想后，国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策，市一级只能发挥中间传递作用，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且，市同县在发展问题上具有很多同构性。省直管县，市可以集中精力治理城区，县可以专心致志发展县域经济、治理乡村。

　　改革的三个步骤和三种类型

　　从国家层面来看，目前省直管县改革的政策限于“有条件的地方可以推进试点”的阶段，还需要各地的实践经验。而且在推进强县扩权的过程中，也有新的矛盾显现出来。据媒体报道，河南在实施强县扩权后，就出现了实行垂直管理的职能部门在扩权政策中定位模糊、省市“两个婆婆”造成办公成本增大等尴尬现象。

　　当前，围绕省直管县体制改革的讨论比较激烈，意见还不能统一。

　　从理论探讨的角度看，笔者认为，省直管县改革，第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤应当是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围，临近镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是，撤销传统意义上管县的地级市，市县分置，省直管县。

　　就全国而言，改革的类型可能有三种：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆等直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行省直管县。

　　因此，省直管县的改革工作，至少需要两届政府的努力，目前必须在“具备条件的地方”进行改革试点，切不可一轰而起。特别是西部地区的改革要考虑更加稳妥的方案，不搞一刀切。

　　省级行政区划配套改革的支持

　　如果省直管县改革会有实质性进展，在客观上又提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来？现在的很多省级区划里县级单位有一百多个，如四川省有县级单位181个，河北省有172个，河南省有159个。而省直管县的有效管理大体应在50个左右，如果省直接面对如此多的县，也会有不少问题。如果坚持省管县改革，这就需要把省级区划单位缩小，或者适当合并某些偏远地区的过小的县。如此一来，这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题。

　　我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，特别是民族地区，实际上过分集中不能适应民族地区经济社会快速发展的需要，目前遇到的问题和困难越来越多。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应有10-20个左右省级单位的空间，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理下放和配置权力。从发展方向上看，有利于减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。-张占斌

　　(作者单位：国家行政学院）

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