评论：排污权交易的中国困境

　　-本刊特约记者 刘建辉发自北京

　　山东海龙股份有限公司是潍坊市骨干企业之一，最近，企业因发展需要新上项目，年需新增342吨COD排放指标，但公司的实际排污总量指标已经用完。而潍坊市污水处理厂自去年6月实行市场化运营后，每年可腾出900吨COD排放余量。双方经过近半年的洽谈，2005年11月经环保部门同意，商定由海龙公司花费21万元一次性购买污水处理厂500吨COD永久排放

权。山东海龙股份有限公司与潍坊市水处理厂之间进行的这场交易就叫做水污染排污权交易。

　　完整意义上的排污权交易1999年由美国环保协会引入中国，南通与本溪被确定为首批试点城市。2002年3月,国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点，简称为4+3+1。如今这项实验已经进入第三阶段，试点由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的

　　据美国环保协会首席经济学家杜丹德博士透露，在“4＋3＋1”项目中，至少有10笔交易，涉及排放4万多吨二氧化硫和7000万元的交易金额。其中不乏一些带来良好的经济效益和社会效益的典型案例。

　　国家环保总局污控司副司长李新民对排污权交易的评价是：“可以发挥市场机制下环境资源优化配置的作用。”尽管排污权交易在美国取得了相当大的成功，但是到目前为止在中国还处在探索阶段，有很多问题亟待解决。

　　“零供给”困境

　　中国的排污权交易还不完全是一个自发的市场行为。国电环保研究所副所长朱法华介绍，江苏省内进行的几例异地排污权交易都是在江苏省环保厅的努力下促成的，企业并不是十分愿意进行交易。

　　交易不能进行的原因不是没有买方，而是卖方太少。现行的二氧化硫排污权交易基本上都是在电力行业之间进行的。朱法华说，现在电力缺口比较大，电厂新建和扩建呈必然之势，电力企业普遍有未雨绸缪的考虑，即使有剩余的排污指标也不愿意出售，而希望留待以后自用。

　　另一方面，国家规定新建电厂必须实施脱硫，在总量控制的限制下，即使进行了脱硫，仍有可能超标排放，需要从其他地方获得排污指标；再加上老电厂由于设施落后，改造难度比较大，脱硫成本很高(一般占到电厂投资总成本的20%多)，所以实施脱硫的企业很少，市场自然也就出现供给不足的状况。

　　再者，目前各电厂治污技术类似，脱硫成本相差不大，所以排污指标无法有效地形成差价，进而通过交易降低治污成本的优势就无法体现，企业交易的积极性并不高。

　　供给不足的现象几乎出现在所有已经实施排污权交易的地区和领域。浙江嘉兴市秀洲区率先在全国实行区内企业排污权交易，主要是针对水污染。秀洲区从2002年9月起推行这一制度，但是据秀洲区环保分局局长张建明介绍，到目前为止，秀洲区还没有企业直接拿出排污权进行交易的行为。一些企业的负责人在接受记者采访时均表示，目前不会考虑转让排污权。他们认为，由于总量控制越来越严格，重新获得排污权越来越难，考虑自己企业的发展需要，不会把仅有的排污权卖掉。

　　技术困境

　　排污权交易实施的前提是排污总量控制。然而要控制总量，首先要科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量。环保部门需要知道每个企业排污量是多少，就必须将跟踪、监测排污的数据量化，这样环保局就增加了工作量。

　　目前进行的排污权交易商品主要是电厂之间的二氧化硫，就是因为电厂的二氧化硫排放量可以通过连续监测设备和其他的一些测算办法测算出来。但是只有那些安装了脱硫设备的企业才会自觉地进行监测，因为他们需要知道这些昂贵的设施有没有起作用。而安装脱硫设备却不是企业自愿的。2005年1月27日，国内46家火电厂因未启动脱硫项目工程而被国家环保总局通报。这些火电厂被要求在指定时间内完成脱硫项目建设，否则，项目所在地区电力集团和企业的新建、改建、扩建火电项目将暂停审批。

　　另外，如果交易想要向其他污染源扩展，要解决的问题就更复杂。嘉兴市秀洲区寄希望通过排污权有偿使用和交易控制污染总量，然而，秀洲区乃至整个嘉兴市的水质近年来还在不断下降。张建明说：“秀洲区可以控制本地的污水排放，但是流动的河水没有行政界限，如果上游地区继续排放污水，秀洲区实行总量控制和排污权有偿使用和交易的效果等于零。”

　　“灰色交易”困境

　　由于环保部门掌握着排污权的分配指标和交易方式，一旦权力参与排污资源分配，权力寻租就难以避免。

　　据朱法华说，有的企业买不到排污权就转向环保厅(局)公关。有些企业干脆省略了“买”这个步骤，直接进行政府部门公关，在他们看来，这种公关成本要比从市场上购买排污指标的成本要低得多。

　　而一些政府部门也往往不会放弃借此时机获得的交易利益，不会完全放弃一些配额交易的权力，因而，排污权交易过程仍摆脱不了政府部门的强力干预，仍有可能出现以政代企的行为，对重点企业尤其是国有企业运用行政手段加以扶持和干预。政府过多的参与，会影响排污权交易的公平、公正、公开。

　　有专家认为，排污权名义上是公共资产，但是由于企业的初始排污权由管理部门分配，实质成了管理部门的权力资源，这就使得排污权交易的规范建立在管理部门以及相关负责人的“廉政自律”之上，这显然是一种充满风险的制度。

　　还有人认为，排污权有偿使用没有法律依据，如果现在有企业状告环保部门违法收取排污权使用费，打起官司来环保部门必输无疑，尤其是在《行政许可法》颁布以后。

　　其他的一些问题例如“地方保护”也是困扰排污权交易的障碍。在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生产，出于本地经济利益的考虑，政府就会默许企业偷偷增加排污量。

　　排污权交易是一个系统工程，而中国现在只完成了这个系统的一小部分，在很多方面都亟待完善。(作者为《经济》杂志记者）

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