“以罚代管”如何严禁

　　“公安局大楼有我们司机的一半”，就不少司机对一些地方交警“以罚代管”进行的这种揄揶，公安部交管局局长杨 钧日前在新闻发布会上介绍说，有些地方确实存在“以罚代管”的问题，或者说有些地方存在用目标管理的方法确定罚款数额 问题，对此公安部和各地公安机关都三令五申予以严禁。为解决这一问题，一些地方坚决实行收支两条线，全部收费罚款都要 上交财政，这被视为杜绝“以罚代管”的一个重要的制度保证。

　　这里说的“收支两条线”，意思是指交通管理执法无论收取了多少罚款，都与执法过程中需要花多少钱没有关系，“ 罚款多少和本部门、本系统没有直接的收益或利害关系”，如果能严格做到这一点，人们就没有理由妄加猜测，认为交管部门 的严格管理、交警的严格执法与“罚款目标”之间大有关联了。

　　碰巧的是，在公安部召开新闻发布会的同一天，北京市常务副市长翟鸿祥在北京城市管理广播回答听众提问时透露， 随着车辆的增加，交通违章现象的增多，去年

　　公安部领导的介绍，与北京市领导的解释基本一致，而从他们对严禁“以罚代管”的坚定态度看，一些地方“用目标 管理的方法确定罚款数额问题”或许有着较为复杂的成因，仅靠三令五申显然难以严禁，因而需要更为扎实的制度保证。

　　深入分析就会发现，一些地方实行收支两条线，最多只能保证“罚款多少和本部门、本系统没有直接的收益或利害关 系”，而不能杜绝罚款多少与交管部门“间接的收益或利害关系”之间存在某种关联。这种“间接的收益或利害关系”并非人 们的臆想，比如，从2006年1月1日起开始实施的《甘肃省道路交通安全违法行为罚款执行标准规定》明确指出，“禁止 向公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标”。向交管部门“变相下达罚款指标”，就是体现了罚款多少与交管部门 之间存在的一种“间接的收益或利害关系”，也就是说，尽管交通违章罚款实行收支两条线，但交管部门上交财政的罚款(收 )的多少，其从财政那里获得的拨款(支)的多少，两者之间存在着一定的正相关关系。所以，收支两条线严格说来并不能严 禁“以罚代管”，如果执行走样，它或许反而将助长“以罚代管”之风也未可知。

　　财政部2004年7月23日下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，专门制定 了政府非税收入分成管理政策，规定“政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”，其 中“涉及部门、单位之间分成的政府非税收入，其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部 门批准”。按照这个分成管理政策，交通违章罚款作为非税收收入之一种，交管部门有权以征收主管机关的身份参与“分成” ，这样做是为了补充罚款征收和管理的成本也好，是为了弥补办公经费的不足也好，还是为了给征收机关一定的利益激励，以 免其积极性不足，使执法行为走向“该罚不罚”的另一个极端也好，总之，都未能切断罚款与交管部门的“间接的收益或利害 关系”之间的关联。

　　两年前四川省公安厅负责人曾将公安部门在吃“皇粮”(财政拨款)、“杂粮”(收费和赞助)之外的吃罚款?大多 是对卖淫嫖娼者的罚款?比喻为吃“尿泡饭”，后来四川省在全国率先建立县级公安机关经费财政保障机制，规定县级公安机 关所需经费由县级财政负责保障，财政部门按核定标准在年初预算中足额安排公安机关的基本支出需要，不留缺口。该负责人 说，过去警察因为经费短缺吃“尿泡饭”，还可以推说是逼出来的，经费保障后，谁胆敢再滥收乱罚，就是贪得无厌了，将一 律“杀无赦”。解决一些地方交管部门“以罚代管”的问题，与解决公安机关吃“尿泡饭”问题是一样的道理，其需要的最为 关键的制度保证，都是要通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，真正做到交通管理执法的经费由财政 足额保障，从而切断一切执法行为与执法者个人利益的联系。也许只有到那个时候，交管部门才敢拍着胸脯郑重宣告，“罚款 多少和我们的收益没有任何关系”。

　　在此基础上，还应当建立和完善客观执法、公正执法的标准，既要保证交通管理中的有法必依、执法必严，又要避免 过度执法、恶意执法，从责任、法律、荣誉等方面对执法者施以严格的激励与约束，而不是通过“罚款分成”之类的利益机制 去“刺激执法”。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2006年2月上半月刊)文/潘多拉

　　相关专题：法律与生活