中国农民的养老保险有望破冰

　　本刊记者/杜智娜

　　沙银华

　　日本生命保险基础研究所主任研究员

　　中央财经大学法学院兼职教授

　　东北财经大学客座教授

　　中国人民大学劳动人事学院兼职教授

　　上海财经学院金融学院兼职教授

　　2005年4月，日本国会正式批准了技术援助“中国农村社会养老保险制度创新与管理规范研究”的中日合作项目 。据悉，该项中日合作项目由日本政府指定专业机构和中国劳动和社会保障部一起进行合作，日方提供技术方面的建议和援助 ，在中国8个地区(山东菏泽、山西吕梁、安徽六合、福建南平、四川巴中、云南楚雄、山东烟台的招远市以及北京市大兴区 )开展关于农民养老保险的试点工作。

　　这一试点项目的成功，意味着对中国9亿农民普及养老保障的课题，有了破冰的行动。

　　2006年2月14日下午，该项目的提案者沙银华来到本刊编辑部，记者与这位旅日专家进行了一次面对面的长谈 。

　　关注中国农民，始于圆梦

　　本刊记者(以下简称记)：该试点项目是由您提案的，身居日本多年，为什么会如此关注中国农民的生存状况？

　　沙银华(以下简称沙)：做这个项目是为了圆一个梦。我与中国农民的渊源开始于上个世纪70年代，当时我在上海 ，在那场“上山下乡”运动中，我走进了江西最贫穷的一个村。那里的农民，仅靠一根天线来收听广播，他们没有见过汽车、 火车，更不知道什么是电视。最触动我的是，他们缺少养老和医疗保障，因为缺医少药，连得了黄疸病都只有一种选择——守 在家里等死。在8年的农村生活中，中国农民的苦让我心如刀割。

　　到了日本以后，我仍然关注着中国农民的生存状况，特别是他们的社会保障问题。中国城市居民的社会保障制度可以 说已经基本建立起来了，而农村的社会保障制度却迟迟没能成形。这其中很关键的因素就是财源，在农村尤其是贫困地区，农 民无力支付保费的现象比比皆是。

　　记：中国农民的社会保障，是一项错综复杂的庞大工程。您是如何提出这个项目的？

　　沙：早在2002年7月，我就建议在中国农村建立社会保障制度的试点，把养老和医疗两大保险合起来一起做。当 时我的方案是在先进、中等、落后三个地区搞三个试点模式，帮助中国设计一套制度，并在实践中使三种模式通用化，慢慢靠 拢。带着这套计划，我拜访了中国劳动和社会保障部下属的劳动保障科学研究院，当时因为中国城镇的养老、医疗、失业等保 险制度刚起步，还在完善期，若在农村搞试点，时机还不成熟。后来，我的建议得到了采纳，并与中国劳动和社会保障部取得 了联系。

　　2003年7月，劳动和社会保障部将该项目的立项申请提交到科学技术部。

　　2004年7月，科学技术部正式将该项目列为向日本报申援助的项目，日本外务省也同意了该项目。

　　2005年4月，这一项目得到了日本国会的批准。

　　日本保险制度，他山之石

　　记：该试点项目主要是为了解决农民的养老问题，请问日本在这方面有哪些值得借鉴的地方？

　　沙：二战后，日本学习西欧的大农业主义经济的做法，鼓励农民放弃土地，对失地农民投放优惠政策和丰厚的保险保 障。因此在短短30年间，成功地完成了城市化，农业人口也从近四成下降到了4.5%左右，现在依然保持这个人口比率。 正是因为日本较有成效地解决了农民问题，为其战后的经济起飞，迅速崛起成为世界第二大经济强国确立了重要保证。日本的 “三农”问题，由“后顾之忧”变成了一个推动工业发展的重要力量，为经济起飞和高速发展提供了人力和物力的支持。

　　另外，值得一提的是，二战后，日本在社会保障政策的发展和演变中，实行了“国民皆保险”的社会保障体系，将“ 四助”(公助，扶助，互助，自助)有机地糅合在一起，形成了立体型的社会保障网络和系统。

　　一方面，日本政府在“国民皆保险”(全民保险)的体系中，将农民的保险也列入其中，始终与城市的社会保障制度 保持同一水准。

　　另一方面，为了促使农业在社会稳定的基础上，逐步完成城市化进程，日本政府成立了“农业协同组合”，并在该组 织的内部设立“共济”保险，从互助的角度增强农民的养老保险和医疗保险。

　　对于中国来说，城乡经济发展不平衡，农村的社会保障还不够完善，目前中国政府正在通过各种努力，准备建立起有 中国特色的农民养老保险和农村新型合作医疗保险制度。然而这项事业是十分艰巨的，需要时间和大量的财政投入。

　　可以说，中国暂时无法向农民提供相当于城镇社会保障制度一样的保障体系。目前正在试点的制度，虽然带有公共保 险的色彩，但是，由于财源问题以及中国农村经济发展的不平衡，经济发展相对比较缓慢的地区，还无法立即普及。因此，将 来通过试点之后展开的农村社会保障制度，其本身将是一个“广覆盖，低保障”的农村社会保障体系。

　　即将建立起来的农民养老保险和农村新型合作医疗保险制度，还是会与城镇的社会保险制度有一定的距离，低保障并 不能满足农民的实际需求。然而，门槛高的商业保险也不能成为经济不发达地区农民的首选。这样看来，由农民们自己组织互 助保险来填补这块空间，将是一种比较切合实际的思路。

　　其实，中国在几年前就已经有了互助保险，北京、上海、天津、南京、山东烟台等地区，根据各自管辖区内的实际情 况，已经开始了互助保险的运作，成绩也很骄人。但是，这些城市的互助保险都是针对城镇实行的，农村依然是空白。另外， 这些地区所实行的互助保险制度，还处在比较低级的状态之中，其实这些地区已经具备了采用较高级模式的条件，可以借鉴先 进国家的模式进行进一步的改革。

　　当然，日本战后的政策也有失误之处，为了加快城市化进程，农业人口一下子从近四成降到了4%左右，如今日本有 很多农田无人耕种。对于我们国家来说，目前城市人口与农村人口的比例是3：7，将来完成城市化进程后，只要将比例倒过 来保留30%的农村人口就可以了。

　　“三合一”模式，中国特色

　　记：您认为这个试点项目应该如何在中国实施？

　　沙：中国没有范本可以拿来实践，因此需要借鉴一下国外的经验。问题是，在西方发达国家中，像我国这样从农业人 口众多，走向工业化国家的为数不多。惟一可以参照的国家，就是近邻日本。所以，这次的中日合作项目，将由日方提供日本 战后的经验供中方参考，并在基金管理系统上提供一些建议和一定技术上的帮助，为中国政府在建立农村养老保险制度时，提 供一些参考性的建议。另外就是人才培训的问题，系统建立起来了，需要人来操作，日本在人才培训方面做了大量细致的工作 ，这些经验和教训也可以提供给中方参考。

　　养老保险制度的创新和规范中，最大的问题是财源问题。目前已经有一些试点地区采用了“三合一”模式，来解决财 源问题。所谓的“三合一”，就是地方财政补贴一点、集体补助一点，个人也支付一点，由三方共同支付保费来解决财源问题 。

　　最理想的是“四合一”方式，也就是由国家财政支持一点、地方财政补贴一点、个人自己也承担一部分，对于有经济 实力的村子来说，集体也可以为农民掏一部分钱，形成“四合一”方式。但是，目前尚无先例出现。

　　记：在有些地区实行的“三合一”缴费方式中，农民自身要支付多少钱？

　　沙：每个地方缴费标准是不一样的，有几块的、十几块，也有一百多的，这是根据地区经济状况划定的。

　　在“三合一”模式里，虽然需要农民支付一部分保费，但他们应该看到这里面的利益。假如，地方财政和集体各承担 1/3的保费，如果你参保了，那么，本人所支付的是1/3，而将来拿到的是一个完整的1。如果你不参加，地方财政和集 体也就不会为你支付另外两部分费用。

　　记：在农村建立养老保障体系，是否意味着打破了中国几千年来“养儿防老”的思想？

　　沙：“养儿防老”是中国的传统思想，但是计划生育政策和“421”模式改变了中国的人口结构，一个独生子女要 赡养4位老人，压力实在太大了。因此，社会就应该承担起这个责任，建立完善的农民养老保险制度，将儿女赡养和养老保险 结合起来，形成中国特色的农村养老制度。

　　记：该试点项目能为中国的农民带来什么？

　　沙：让中国农民能够真正挺起腰杆，切实享受到“老有保障”的公民权利。如果试点项目取得成功，不仅能够为中国 9亿农民的养老保险制度提供一个符合国情的范本，为解决“三农”问题提供基础保障，还将有利于中国社会的长期安定和国 民经济的可持续发展。

　　据北京电视台报道，2月15日，“中国农村社会养老保障制度创新和规范”试点项目在北京大兴正式启动，本刊将 继续关注项目进展情况。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2006年3月上半月刊)

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